Promessa do governo Lula para tirar o Brasil da fome, PAA contratou menos da metade da demanda da sociedade

Primeiros pagamentos do Programa de Aquisição de Alimentos a agricultores familiares começaram em agosto; valor previsto da política pública para 2024 é ainda menor que o recurso inicial de 2023

Carro-chefe da produção de alimentos de três associações de camponeses quilombolas no semiárido do Piauí, o trio de frutas manga-tamarindo-umbu cajá apodreceu no pé neste ano à espera da volta do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA).

Os camponeses estavam confiantes com a troca de governo em 2023, já que o programa foi paralisado no governo Bolsonaro. Mas o PAA não voltou a tempo de salvar esta safra.

“Agora mesmo é período de muita diversidade de fruta, mas imagine a gente ficar com o freezer ligado de agosto até dezembro. Vamos ficar endividados. Quando for fazer a entrega não paga nem a energia”, lamenta Líria Maria De Sousa Aquino, presidente da Associação Piauiense de Agricultura Camponesa (APAC).

Na pandemia, houve uma capitalização emergencial do PAA, uma ilha de incentivo no oceano de desmonte da política pública no governo Bolsonaro. Nesse período, as associações quilombolas do semiárido conseguiram entregar cerca de 100 toneladas de alimentos. Vinte por cento desse total era polpa de fruta congelada e o doce beneficiado na agroindústria.

Só que mesmo com a troca de governo e a ênfase de Lula no combate à fome, a promessa de retomada do PAA dá os primeiros passos só agora. Na região de São João da Varjota, no Piauí, 80% das frutas das associações quilombolas foram perdidas à espera da revalorização do programa.

Ao longo do ano, dois eventos atenuaram os prejuízos de escoamento da produção do semiárido pela demora da execução do PAA. Uma feira na semana do Dia Internacional da Mulher, em março, na capital Teresina, distante 300 km das comunidades, deu vazão à produção retida. Também houve a compra do excedente pelo governo do estado do Piauí, através do Programa de Alimentação Saudável (PAS). 

“A gente sai vendendo de casa em casa, nas feiras, e vai vivendo a vida. Na comunidade não tem pra quem vender, a gente só troca. E o Pnae [Programa Nacional de Alimentação Escolar] não conseguimos acessar, de tanta burocracia”, completa Líria, que aponta o PAA como o mais importante programa de distribuição de alimentos da sua região. 

Neste mês, as associações quilombolas começaram as primeiras entregas de alimentos.

Criado em 2003, no primeiro governo Lula, o PAA sempre foi apontado como um dos elementos que conduziram o Brasil para fora do Mapa da Fome da FAO, um feito obtido onze anos mais tarde. É um verdadeiro ganha-ganha: de um lado, compra dos agricultores em situação vulnerável; de outro, distribui às populações afetadas pela fome. 

Mas em 2023 o PAA já começou mal. O orçamento que o governo Bolsonaro deixou de herança para o primeiro ano do novo governo – já que todo orçamento é apreciado no Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) do ano anterior ao do exercício – foi de R$ 2,7 milhões. 

“Isso não é nada, não cobre um projeto e meio da Conab”, comenta Lilian dos Santos Rahal, secretária nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sesan) do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS), referindo-se à demanda da Companhia Nacional de Abastecimento.

O “não é nada” é exatamente 0,23% do total de projetos inscritos por agricultores familiares de todo o Brasil na chamada pública aberta pela Conab entre 11 de maio de 30 de junho. Ou seja, o troco de Bolsonaro não viabilizaria nem 1% da demanda de R$ 1,1 bilhão de propostas de associações de agricultores familiares do país. 

Essa demanda se refere a apenas uma modalidade do PAA em uma só agência implementadora da política. Além da Conab, estados e municípios recebem recursos do MDS para contratar agricultores familiares individuais. 

Várias estruturas de um dos órgãos operadores do PAA também “apodreceram no pé”. 

Os relatórios de execução do programa estão abandonados na página web da Conab desde 2019. Além da modalidade de Compra com Doação Simultânea, a administração atual previa a volta da Formação de Estoques até outubro deste ano, o que não se concretizou.

Ainda, o SISPAA, um sistema informatizado usado para operações do programa, foi desativado em 2022 e assim permanece. 

Também em 2022, tecnicamente o Brasil voltou ao Mapa da Fome, ao ter mais de 2,5% da população afetada por insegurança alimentar grave – o equivalente à fome. Este fato é mencionado no relatório final de transição do governo Lula como “legado perverso dos quatro anos de governo Bolsonaro”. Há quase um ano, a batata quente passou de novo para o colo do governo petista. Apesar de reviver o programa, orçamento e acesso ainda são desafios para quem fez do combate à fome a bandeira de campanha.   

Primeiro ano do retorno

Em 2012, ano de auge do PAA, a execução orçamentária dos três agentes implementadores da política – Conab, estados e municípios – chegou aos R$ 838 milhões. Naquele ano, o governo federal chegou a efetuar o pagamento de R$ 621 milhões a agricultores familiares de todo o país.

O cenário era outro. O Brasil de 2012 tinha 190 milhões de habitantes, 13 milhões de pessoas a menos que agora, e viria, dali a dois anos, a sair do Mapa da Fome da Organização das Nações Unidas. O PAA, então com oito anos de operação, já tinha virado referência na América Latina.

Contudo, esse pico de recursos e o pique das articulações políticas começariam a cair logo viessem os louros. Em 2016, a execução do PAA fechou em menos da metade dos valores de 2012, com R$ 394 milhões, e só decresceu, ano a ano, até o programa ser emergencialmente capitalizado na pandemia.

As recomendações do grupo técnico do Desenvolvimento Social da transição do governo Lula, produzidas em dezembro de 2022, sugeriram que o orçamento para a retomada do PAA, extinto no governo Bolsonaro e substituído pelo programa Alimenta Brasil, deveria ser de R$ 500 milhões. Esta estimativa atenderia, segundo o documento, “de forma minimamente satisfatória os agricultores em situação de vulnerabilidade social”.

O valor irrisório de R$ 2,7 milhões previsto em 2022 ganhou uma fatia mais generosa da Emenda Constitucional nº 126, resultado da “PEC da Transição” que suplementou o orçamento do governo para todas as pastas em R$ 145 bilhões em 2023.

“A Conab recebeu inicialmente R$ 250 milhões, que era metade de todo o orçamento. Agora a gente vai destinar mais R$ 250 milhões, assim que chegar uma suplementação que deve entrar daqui uns 10 a 15 dias”, afirmou ao Joio a secretária Lilian Rahal em 16 de novembro, sobre um recurso extra do Executivo.

A crise climática vivida de norte a sul do país também puxou recursos extras para o programa. Por medida provisória, R$ 100 milhões foram destinados à compra de alimentos de agricultores familiares da região amazônica para distribuição a redes de segurança alimentar, como escolas e casas de assistência social. O mesmo ocorreu, com envio de recurso extraordinário de R$ 64 milhões para os produtores da região Sul em setembro deste ano, período de grande volume de chuvas e enchentes.

No mesmo mês, o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea), restituído neste ano após também ter sido extinto pelo governo Bolsonaro em 2019, fez uma recomendação à Presidência da República para suplementar em R$ 800 milhões o PAA, considerando as promessas do governo antes e depois das eleições presidenciais para erradicar a fome no país.

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Ao todo, o PAA fechou novembro com empenho de R$ 516 milhões, que é o valor contratado entre o governo e as associações de produção de alimentos. O orçamento comprometido, no entanto, é só uma parte do caminho até compor a renda do agricultor familiar e levar comida para o prato da população vulnerável. Nessa fase de contrato, os produtos ainda não foram distribuídos.

O recurso que de fato já chegou aos agricultores até 1º de dezembro é de R$ 263,2 milhões, o que corresponde a um quinto da demanda somente da Conab – fora a dos agricultores individuais, gerida por estados e municípios.

“Estamos trabalhando em cima dessa demanda da Conab, mas é uma expectativa, não quer dizer que ela seja realizável”, justifica Rahal. A secretária da Sesan afirma que a questão não é somente orçamentária, mas contratual. Segundo diz, parte das organizações que enviaram projetos estão inadimplentes com a documentação exigida pelo programa, o que impede a sua contratação.

Burocracia é barreira de acesso

A Cooperativa dos Trabalhadores Rurais da Reforma Agrária Maria Rosa do Contestado (Coofram) foi criada em 2016, logo depois de instalado o acampamento do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) na área rural de Castro, Paraná.

A produção de alimentos agroecológicos já era expressiva no primeiro ano de acampamento, mas a participação nos programas institucionais de compra direta de alimentos só começou em 2020. “Não é da noite para o dia, foi degrau por degrau. Nós tivemos que conquistar a nota do produtor, as DAP [Declaração de Aptidão ao Pronaf] de pessoa física e jurídica. E nós moramos no meio do agronegócio, na bacia da vaca leiteira. E, onde a gente ia pedir os documentos, negavam pra gente”, conta Rosane Mainardes, secretária da Coofram. 

A cooperativa, que já conta com agroindústria e entrega produtos beneficiados, além dos in natura, reúne 157 camponeses de acampamentos, de assentamentos e de estabelecimentos rurais privados. Desses, 56 estão habilitados, ou seja, com a documentação individual em dia, para pleitear uma vaga coletiva, em nome da cooperativa, na chamada pública da Conab.

A proposta foi enviada dois dias antes do fim do prazo, com o teto de orçamento por unidade familiar, que é de R$ 15 mil, totalizando R$ 840 mil em alimentos. Vinte e duas entidades de Castro e região receberiam os produtos, como os CRAs e CREAs, os centros de referência de assistência social; a Casa Pop, que atende a população em situação de rua, e a Casa da Criança, entre outras. Mas a proposta não foi nem para  avaliação.

“Foi o projeto mais sofrido que eu escrevi, mais difícil que o de compra de alimentos do município e que o Pnae estadual”, conta Rosane. “Fiquei decepcionada por não ter conseguido. Era mais um projeto para a gente entregar, mas mais triste ainda pelas entidades que não vão receber os produtos.”

A documentação exigida da associação de agricultores no momento de envio da proposta é um calo histórico do PAA. Além da complexidade do sistema, várias identidades de camponeses ficam de fora da chamada pública por não serem formalmente reconhecidas.

Este é o primeiro ano que o PAA passou a considerar, além do Cadastro Nacional da Agricultura Familiar (CAF), o Número de Identificação Social (NIS) do Cadastro Único (CadÚnico). Assim, conforme determina a nova lei do programa, aprovada em julho deste ano, grupos como povos indígenas, povos e comunidades tradicionais, assentados da reforma agrária, mulheres, juventude rural e outros grupos têm prioridade no ranqueamento das propostas.

“Mas isso ainda é insuficiente”, qualifica Silvio Porto, diretor de Política Agrícola e Informações da Conab. “Esse sistema ainda tem limites, porque tem comunidades tradicionais que não estão devidamente identificadas ou não estão reconhecidas no CadÚnico, como é o caso das comunidades de fundo e fecho de pasto”, exemplifica.

Professora de Nutrição da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e membro do Fórum Brasileiro de Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional (FBSSAN), Vanessa Schottz considera o uso do NIS um avanço, mas reforça que as dificuldades de acesso persistem.

“A chamada pública deste ano apresenta mudanças positivas, mas a gente precisa entender que quanto mais a política pública chega aos grupos mais vulnerabilizados, mais desafios temos que enfrentar no processo de contratação”, pontua.

A regularidade fiscal de associações dificulta até mesmo a abertura de conta corrente em bancos, pré-requisito do programa. É a associação que recebe os valores e repassa para os agricultores familiares quando a entrega dos produtores é concluída. 

As certidões negativas exigidas no processo são outro problema considerando a distância física das comunidades rurais no interior do país ao sistema burocrático, cartorial e exigente. 

“Eu não acho razoável exigir de uma associação quilombola uma certidão de empresa inidônea. A legislação nos obriga a pedir, iguala todo mundo por cima, provocando racismo estrutural e injustiças”, opina Porto, citando um documento exigido de empresas em processos de licitação. 

Um dos motivos de existência do PAA é justamente a dispensa de licitação para contratação, o que deveria acelerar o processo. 

Desmontada e desarticulada

A Conab demorou para fazer as contratações e os pagamentos porque “as superintendências estão completamente desarticuladas”, afirma Lilian Rahal, da Sesan, sobre os primeiros pagamentos terem começado no segundo semestre.

Ela se refere às superintendências regionais da companhia, que estão divididas por macrorregião. Além da estrutura nacional de silos e galpões estar abandonada em várias cidades do país, ou de parte dela ter sido vendida no governo Bolsonaro, sua estrutura organizativa também reflete o desmonte.

Há uma defasagem do quadro de pessoal na Conab da ordem de 31%, o que corresponde a 657 postos não ocupados. Desde 2015, a companhia perdeu cerca de 1.500 funcionários. A diretoria executiva já expressou a necessidade de concurso público, o que ainda não tem previsão para ocorrer. É num contexto de insuficiência de mão-de-obra que os trâmites institucionais do PAA são operados.

“Até que nós façamos o concurso, se comece a chamar as pessoas e elas efetivamente se apropriem do trabalho e consigam dar respostas efetivas, nós vamos para meados ou final de 2025. Desconstruir é muito fácil, reconstruir é complexo”, afirma o diretor da companhia, Silvio Porto.

A desestruturação histórica das políticas públicas para a agricultura familiar inclui a queda de desempenho do PAA e o desmonte da Conab. 

Em 2013, agricultores ligados ao programa e funcionários da companhia sofreram um processo de criminalização, momento simultâneo de auge de recursos públicos ao PAA e de saída do Brasil do Mapa da Fome. No âmbito da operação Agro-Fantasma da Polícia Federal, liderada por Sergio Moro antes da operação Lava Jato, camponeses e funcionários da Conab foram presos acusados de desviar recursos do programa, tendo indivíduos e instituição sofrido consequências simbólicas e materiais, e absolvidos pela Justiça em 2016 por falta de provas. 

Futuro da política pública

Somadas, as quatro propostas para distribuição de alimentos da Associação Piauiense da Agricultura Camponesa (APAC), da Associação de Moradores da Pequena Agricultura do Estado do Piauí (AMPEP) e da Associação de Pequenos Agricultores do Estado do Piauí previam a contratação de R$ 800 mil em alimentos. Além das frutas, fontes de carboidrato, como a macaxeira, a abóbora e o milho, e de proteína vegetal, como o feijão verde, compõem as cestas.

Os grupos dessas organizações são compostos por jovens quilombolas, mulheres quilombolas e assentados da reforma agrária. A renda será distribuída em um período de até seis meses, com entrega dos produtos quinzenal e mensalmente.

Com o primeiro orçamento da Conab, de R$ 250 milhões, só um dos quatro projetos tinha sido aprovado. Os outros três ficaram na lista de espera, e foram liberados depois, com a suplementação de recurso. 

“A gente já tinha clareza que de forma política você não consegue dar andamento nas coisas antes de organizar a casa, então a gente não tinha ilusão de que as coisas iam começar a andar antes de junho”, comenta Líria Aquino, presidente da APAC.

Para 2024, ainda tem boa parte do orçamento comprometido neste ano para ser pago aos produtores – e alimento a ser distribuído nas redes de segurança alimentar, como as cozinhas solidárias, incorporadas na retomada do PAA como unidades recebedoras, além das já tradicionais cestas de alimentos da assistência social e outros equipamentos público de nutrição.

Em nota, o MDS informou que a pasta espera ter para o próximo ano “o mesmo nível de recursos disponibilizados para a ação do PAA em 2023, que está por volta de R$ 1 bilhão”.

A depender do orçamento previsto, essa expectativa vai precisar de muitos incrementos de verba para se concretizar. 

O Projeto da Lei Orçamentária Anual (PLOA) 2024 prevê um orçamento inicial de R$ 401,8 milhões, o que corresponde a R$ 115 milhões a menos do que a dotação inicial de 2023.

“A prioridade política tem que ser transformada em orçamento. Para o próximo ano, é fundamental romper a casa do R$ 1 bilhão. O ideal é chegar a R$ 1,5 bilhão, e assim, sucessivamente, crescer em torno de R$ 500 milhões por ano, pelo menos”, opina o diretor da Conab, Silvio Porto.