Brasil foi pioneiro na formulação de política, mas muitas metas dos seus planos nunca foram alcançadas. Governo Lula anunciou retomada na última semana. Sucesso depende de orçamento e articulação

Quando famílias assentadas pela reforma agrária no Rio Grande do Sul começaram a plantar arroz sem venenos, em 1999, talvez não imaginassem a fama que o arroz orgânico do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) ganharia nos anos seguintes. Hoje, a produção é realizada em 22 assentamentos e, como você certamente já ouviu falar, é a maior da América Latina, segundo o Instituto Riograndense de Arroz (Irga).

Mas a área plantada caiu drasticamente nos últimos anos. “Nós reduzimos de cinco, seis mil hectares de arroz orgânico no estado [em 2017] para três mil hectares”, conta Diego Severo, agricultor de 31 anos que vive e produz arroz no município de Viamão, no assentamento Filhos de Sepé, o maior do estado. De acordo com ele, muitas famílias assentadas têm sido forçadas a abandonar esse cultivo por dois fatores principais: a falta de crédito barato para produzir e a falta de mercado para escoar o produto.

O cultivo de arroz é caro, demanda muito investimento. “Todo o processo, desde o plantio até o empacotamento do arroz, é mecanizado – o preparo do solo, o plantio, a colheita, a industrialização. Os únicos serviços manuais são o transporte dos insumos e sementes e o manejo da água na lavoura. Então a cadeia produtiva tem seus custos, né? Custos de investimento, custos de depreciação, custos de manutenção. Por isso é difícil manter”, explica Diego.

Além disso, o arroz é uma planta super exigente em nutrientes. O que também joga os custos de produção lá para cima é a adubação, já que ainda não há uma grande oferta de fertilizantes orgânicos com preços acessíveis. Diego conta que um dos adubos mais utilizados nos assentamentos, o folhito, é produzido numa cidade que fica a 150 quilômetros de Viamão. “Contando o frete, a tonelada chega para nós por um valor de R$ 280. E cada lote familiar, que tem em média 12 hectares, usa até 60 toneladas”, estima. Isso quer dizer que, só para cobrir os custos de um único bioinsumo, uma família precisa desembolsar mais de R$ 15 mil antes começar o plantio.

Os canais de comercialização mais importantes sempre foram as compras institucionais, como o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Com o sucateamento de ambos nos últimos anos, a situação ficou mais difícil. As vendas pelo PAA praticamente acabaram. Já o PNAE, apesar dos reveses, segue hoje como o principal meio de escoar a produção. “Porque mesmo com o orçamento muito defasado nos últimos anos, a merenda escolar nunca para, né?”, constata Diego. 

Entre os muitos desafios dos movimentos sociais do campo neste primeiro ano do novo governo Lula, está a recuperação desses programas. Ela começou nos últimos meses, com o relançamento do PAA e o reajuste no valor dos repasses federais para o PNAE. 

Outra boa notícia, anunciada no último dia 28, foi o aumento de recursos para  o Plano Safra da Agricultura Familiar, que vai destinar R$ 71,6 bilhões ao crédito rural para o setor na safra 2023/2024. Segundo o governo federal, o valor é 34% superior ao anunciado na safra passada, e é também o maior da série histórica. 

Mas ainda é pouco se comparado aos R$ 364,22 bilhões que serão destinados à agricultura empresarial – um volume cinco vezes maior. De todo modo, uma medida importante para produtores familiares é a redução da taxa de juros para os que produzem alimentos, que passa de 5% para 4%. Para agricultores que cultivem produtos orgânicos e agroecológicos, a ela é ainda menor: 3% ao ano.

Ainda dentro do Plano Safra da Agricultura Familiar, foi retomado o programa Mais Alimentos, para facilitar a aquisição de máquinas e implementos agrícolas. Há previsão de linhas de crédito diferenciadas para a produção sustentável de alimentos.

A retomada de uma política pouco conhecida

Ter recursos financeiros para investir nas lavouras e facilidade para escoar os produtos é fundamental para as famílias de agricultores, mas não é tudo. Elas também precisam de assistência técnica para melhorar a produtividade. De maior disponibilidade de insumos para a produção orgânica. De acesso à terra e água para plantar.

Essas e outras pautas, que estão na mesa há muito tempo, foram reunidas há mais de dez anos em uma política criada para integrar todas as ações do governo federal – as novas e as existentes –, de modo a induzir a transição agroecológica e impulsionar a produção orgânica ou de base agroecológica. 

Talvez você nunca tenha ouvido falar nela: é a Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica  (PNAPO), um nome pouquíssimo familiar para quem não faz parte de organizações ou coletivos ligados à agroecologia. Mesmo entre agricultores, a PNAPO é pouco conhecida. Na semana passada, junto com o anúncio do Plano Safra da Agricultura Familiar, o presidente Lula editou um decreto que retoma essa política. O desafio, agora, é conseguir sua plena efetivação.

Porque, na verdade, ela nunca teve muito tempo para mostrar a que veio. Lançada em 2012 via decreto pela então presidente Dilma Rousseff, praticamente morreu de inanição no governo Michel Temer, devido à falta de recursos financeiros para as iniciativas propostas.

A gestão  Jair Bolsonaro trouxe um problema extra. Logo no início do governo, o então presidente desmanchou vários colegiados de participação ligados à esfera federal – o que atingiu os dois instrumentos de gestão da política: a Comissão Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (CNAPO) e a Câmara Interministerial de Agroecologia e Produção Orgânica (CIAPO). 

Os dois grupos atuavam na construção dos Planos Nacionais de Agroecologia e Produção Orgânica (Planapos). São os planos que estabelecem objetivos e metas da política para determinado período. Sem os colegiados e, portanto, sem plano, a política basicamente passou os últimos anos existindo como morta-viva. 

A PNAPO não é uma condição para os ministérios, sozinhos ou isoladamente, promoverem ações apoiando a agroecologia e agricultura orgânica. Nem o PAA, nem o PNAE, nem programas de crédito, por exemplo, dependem dessa política para existir. Mas ela tem a função de articular vários ministérios e órgãos federais em torno dessas ações – e de também trazer a sociedade civil para a formulação e avaliação do que é feito. 

O primeiro passo formal para a retomada da política  se deu em março deste ano, quando a Secretaria-Geral da Presidência instituiu um Grupo de Trabalho Técnico (GTT) para apresentar proposta de alteração na composição da CNAPO e do CIAPO.

Um decreto recriando essas instâncias – e restabelecendo a política – foi editado em 28 de junho. Por meio dele, a participação social na política foi ampliada: a nova CNAPO vai ser formada por 21 órgãos do governo e 21 entidades da sociedade civil, e antes eram 14 ministérios e 14 entidades. Os membros serão escolhidos em um processo de seleção pública. O passo seguinte será elaborar um novo Planapo até o fim do ano. 

Mas há muito o que se fazer em paralelo a esse processo. O fortalecimento de redes de agroecologia nos territórios e a aprovação de um programa para reduzir o uso de agrotóxicos são pautas urgentes. 

Conquista suada

Ninguém ignora a força econômica e política que o agronegócio tem no Brasil e o quanto ele tem sido historicamente favorecido pelo Estado, mas o fato de o país ter uma política voltada para a agroecologia e a agricultura orgânica não é pouca coisa. 

“O Brasil foi pioneiro ao criar algo assim. Em outros países, havia programas e políticas isoladas, como políticas ambientais ou de fortalecimento da agricultura orgânica – mas nunca algo integrado, estruturado, como se conseguiu aqui”, aponta Paulo Petersen, membro da Articulação Nacional de Agroecologia (ANA) que já atuou na CNAPO. 

Não à toa, em 2018 a PNAPO foi uma das iniciativas contempladas pelo Prêmio de Políticas para o Futuro da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura, a FAO. 

A PNAPO não caiu do céu, nem foi uma proposta do governo Dilma. “Foi a sociedade civil organizada que pautou a construção, e o governo naquele momento acolheu a pauta”, lembra Leomárcio Araújo da Silva, dirigente do Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA), que foi membro da CNAPO e também integrante do GTT que discutiu sua recomposição.

Um grande marco nessa história foi a Marcha das Margaridas de 2011. A marcha é uma mobilização de organizações de mulheres do campo, da floresta e das águas que ocorre desde o ano 2000. Em agosto de 2011, 70 mil mulheres foram a Brasília com um extenso conjunto de pautas. Entre elas, estava a criação de um programa que promovesse a massificação da transição agroecológica. 

O tema — que fazia parte das discussões de movimentos sociais do campo havia décadas – estava fervilhando naquele momento: quatro meses antes, havia sido lançada a Campanha Permanente Contra os Agrotóxicos e Pela Vida. 

De acordo com Iracema Ferreira de Moura, que atuava na Secretaria-Geral da Presidência na época da formulação da política e acompanhou os debates, dentro do governo havia atores mobilizados em torno desse assunto, e mesmo no Ministério da Agricultura havia uma proposta de política específica para a agricultura orgânica. “Mas isso estava muito disperso, não estava numa agenda governamental”, relembra. 

O fato é que, na cerimônia de encerramento da marcha, Dilma se comprometeu com a criação de um grupo de trabalho para elaborar o programa,  e foram as discussões desse GT que acabaram levando à elaboração da PNAPO, logo no ano seguinte.

Vale notar que, como já explicamos na primeira reportagem da série, “agricultura orgânica” e “agroecologia” não são sinônimos, embora tenham vários pontos de contato. Nem todo mundo que produz em bases agroecológicas consegue cumprir as exigências da legislação orgânica, e nem todo produtor orgânico trabalha nos princípios da agroecologia. A PNAPO precisou dar conta das duas vertentes.

Ensaio geral

Uma das principais metas no primeiro Planapo (2013-2015) era a criação de um programa nacional para a redução do uso de agrotóxicos, o que nunca chegou a ser alcançado. Também se pretendia ampliar o acesso a crédito adequado à produção orgânica e agroecológica; criar meios para facilitar o registro de produtos fitossanitários (para o controle de pragas e doenças) adequados para o manejo orgânico; universalizar a assistência técnica rural com enfoque agroecológico; e apoiar a comercialização dos produtos orgânicos e de base agroecológica, especialmente por meio do PAA e do PNAE – nesse caso, o objetivo era que, até 2015, 5% dos recursos do PNAE e do PAA estivessem indo para a aquisição desses produtos.

Houve avanços. O livro “A Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica no Brasil”,  publicado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) em 2017, aponta que a assistência técnica foi uma das prioridades: foram lançadas várias chamadas públicas que permitiram o atendimento a cerca de 153 mil famílias, o que chega bem perto das 177 mil que o plano havia estabelecido como meta.

Em relação aos agrotóxicos, se conseguiu a implantação da Vigilância em Saúde de Populações Expostas aos Agrotóxicos em todos os estados. Também houve progresso na implementação de tecnologias sociais de acesso à água para a produção de alimentos, com a instalação de cisternas em unidades de produção orgânica e agroecológica no sertão nordestino.

Mas muita coisa ficou para trás. Das 125 iniciativas previstas, apenas 53 tiveram 100% ou mais de execução. Quanto à comercialização, por exemplo, não se chegou nem perto de ter 5% dos recursos do PNAE e do PAA usados para a compra de produtos agroecológicos e orgânicos: os percentuais ficaram em torno de 3% e 1,4%, respectivamente. 

A meta de aumentar o acesso ao crédito também não foi atingida: do montante de R$ 2,5 bilhões disponibilizados para financiar a produção agroecológica e orgânica da agricultura familiar no Plano Safra, apenas R$ 63,1 milhões foram executados – o que corresponde a 2,5% do total. 

“Muitos resultados não foram totalmente alcançados. Mas acho que fizemos alguns ensaios em laboratórios bem-sucedidos”, analisa Iracema. Leomárcio usa essa mesma palavra – “ensaio” – para se referir aos primeiros avanços da PNAPO. E todo mundo que avalia a política parece concordar que um dos ensaios mais exitosos – que precisa ser replicado, de preferência com mais recursos e de modo perene – foi o Programa Ecoforte.

Ponto alto e ponto baixo

Essa talvez tenha sido a experiência mais inovadora desenvolvida no bojo da PNAPO. O programa, que fez parte de uma das metas no primeiro Planapo, foi criado em 2013 para apoiar redes e cooperativas voltadas à agroecologia e à produção orgânica. Os recursos vinham do Fundo Amazônia, do Fundo Social do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), e da Fundação Banco do Brasil (FBB). Esta última também lançava os editais para a seleção de projetos, com duração de dois anos.

Como o programa se baseava no apoio a redes, ele acabou induzindo atores dos territórios a se articularem para apresentar propostas, como explica Paulo Petersen. “Era o Estado estimulando a conformação de redes. Em vários territórios elas não existiam, foram formadas para apresentar projetos e, em muitos casos, depois que o projeto acabou a rede continuou lá”, aponta. Essa lógica – de apoiar projetos numa perspectiva territorial, e não individual – é, na sua opinião, o ponto alto do Ecoforte.

Foi um programa muito barato e efetivo, já que os dois editais, ambos de 2014, permitiram apoiar 38 redes com menos de R$ 40 milhões. A ANA sistematizou a experiência das 25 que foram contempladas no primeiro edital, e o resultado mostra que 488 organizações e 23.206 pessoas foram beneficiadas diretamente.

Depois veio o Planapo II (para o período entre 2016 a 2019), construído no conturbado ano de 2015, às vésperas do golpe que destituiu Dilma Rousseff. No papel, até apareceram novidades bem interessantes, como a incorporação de um eixo sobre terra e território, centrado em metas e objetivos para a reforma agrária. No geral, esse plano era mais abrangente que o primeiro. Foram 194 iniciativas previstas, contra 125 do Planapo I. 

“Era óbvio que deveria haver uma ampliação dos recursos aportados para essa política”, aponta Leomárcio. Mas isso não aconteceu, e o papel ficou na gaveta. 

“O governo Temer manteve formalmente os espaços de gestão da PNAPO [a CNAPO e o CIAPO], mas esvaziou a política ao retirar orçamento”, explica Petersen. Bolsonaro jogou a pá de cal ao acabar com as instâncias de gestão em 2019.

Pronara e Ecoforte: demandas imediatas

Como o primeiro Planapo previa um programa nacional para a redução do uso de agrotóxicos, foi criado um grupo de trabalho sobre o tema com membros da sociedade civil e de ministérios. Uma proposta para a criação desse programa, o Pronara, foi finalizada pela CNAPO em 2014. A ideia era desencadear a criação de mecanismos de restrição ao uso, produção e comercialização de agrotóxicos, principalmente aqueles com alto grau de toxicidade. Também se pretendia incentivar a redução do uso de venenos pela conversão para sistemas de produção orgânicos e de base agroecológica, além de promover ações educativas a respeito dos agrotóxicos. 

Na avaliação de Petersen, a proposta nem era tão radical assim. “Não se propunha eliminar os agrotóxicos. Era uma redução – uma proposta, que sabemos ser perfeitamente possível, de baixar o consumo de agrotóxicos sem afetar a produtividade, sem afetar a balança comercial, usando um conjunto de princípios ecológicos que podem ser aplicados mesmo em grandes propriedades”, considera.

Mas o texto obviamente mexia muito com os interesses do agronegócio. Uma das iniciativas propostas, por exemplo, era a retirada da isenção dos impostos sobre a produção e comercialização de agrotóxicos. O impacto disso seria grande: em 2020, pesquisadores da Associação Brasileira de Saúde Coletiva (ABRASCO) estimaram que esses benefícios fiscais  somam R$ 10 bilhões anuais – ou 250 vezes o que custou o Programa Ecoforte em dois anos.   

O Pronara nunca vingou. Quando o texto foi encaminhado para a avaliação dos ministérios, na CIAPO, foi embarreirado pela pasta da Agricultura, na época comandada por Kátia Abreu. No segundo Planapo, o programa apareceu como meta outra vez, mas não deu em nada. Em 2016, a proposta foi levada ao Congresso, como Projeto de Lei, para instituir uma Política Nacional de Redução de Agrotóxicos (PNARA). Está tramitando desde então.

Agora, existe uma expectativa grande em relação à retomada dessa pauta, assim como a do programa Ecoforte. De acordo com Petersen, a luta é para que essas agendas avancem mesmo antes da elaboração do próprio Planapo. “Não dá para esperar, até por conta do tempo político. Se a gente perder a janela que a gente tem agora, por ser ainda o início de um novo governo, depois vai ficar mais difícil, vai ter mais reação.” 

Ele acredita que o Pronara seria “politicamente importante” para o governo Lula. “Para fazer um contraponto ao governo Bolsonaro e colocar um freio a essa loucura [a aprovação recorde de agrotóxicos]”, destaca, observando que o programa poderia ser criado via portaria interministerial. 

Uma política centrada nos territórios

Na avaliação de organizações como a ANA, a PNAPO precisa não apenas apenas ser restabelecida, como também passar por uma  mudança na sua forma de gestão – ou seja, no planejamento, monitoramento e avaliação das ações.

Isso porque esse processo é muito “desenraizado”, nas palavras de Petersen. “Uma das coisas que constatamos na primeira versão da PNAPO é que ela era muito pouco conhecida. A gente precisa fazer com que a PNAPO tenha enraizamento, vá lá nos territórios”, aponta.

Para isso, uma das reivindicações é que a própria CNAPO tenha capilaridade. “Não pode ser um grupo que se reúna em Brasília para discutir políticas isoladas. O que nos interessa é ver como a PNAPO está de fato interferindo nos sistemas alimentares, gerando benefícios, gerando renda, gerando conservação de biodiversidade nos diferentes territórios. Então precisamos de um sistema que chame as redes territoriais para o diálogo”, explica. Uma das demandas é ter o BNDES e a FBB, que apoiaram o programa Ecoforte, sustentando financeiramente essa gestão descentralizada. 

No geral, existe um clima de otimismo cauteloso no que diz respeito à reestruturação da PNAPO. Petersen avalia que os movimentos de agroecologia têm hoje uma força política maior e mais capilarizada pelo Brasil, e que, com as mudanças climáticas em destaque na agenda internacional, é possível pautar a agroecologia como estratégia para mitigação dessa crise. Dentro do governo, ele acha que também há mais espaço para atender às demandas. “Nos debates que temos no MDA [Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar], por exemplo, vemos que há uma abertura muito maior do que no passado”, aponta.

Vivian Libório, diretora do Departamento de Inovação para a Produção Familiar e Transição Agroecológica do MDA, diz que a pasta quer cimentar essa relação, e que já começou a estimular a formulação do próximo Planapo. De acordo com ela, também é importante conseguir que o tema apareça com força no próximo Plano Plurianual (PPA), que vai ser encaminhado pelo Executivo ao Congresso em agosto.  “Isso vai ser fundamental para dar vazão a algumas demandas da PNAPO”, afirma.

Além da questão orçamentária, há outros desafios no interior do governo. No tema da agroecologia, existe um histórico de tensão entre o Ministério do Desenvolvimento Agrário e o Ministério da Agricultura. O fato de o segundo nunca ter referendado o PRONARA é um  exemplo disso. 

Segundo Libório, a relação entre as duas pastas até agora tem sido boa, e há “muitas afinidades sendo construídas e lapidadas” – porém, não em relação ao crucial programa de redução de agrotóxicos. 

Embora satisfeito com os canais de diálogo entre governo federal e sociedade civil neste momento, Petersen reconhece que isso ainda é muito pouco. “A gente sabe que não vai dar um ‘cavalo de pau’, e que a pressão do agronegócio é muito pesada, mesmo dentro do governo. Não temos essa força em todos os ministérios. Precisamos fazer aliança com os gestores que apostam nessa agenda [da agroecologia], e que muitas vezes também não têm muito espaço. Mas se a gente não conseguir articular a força política, não vamos fazer essa agenda avançar. Porque os desafios são imensos”.