Nova lei de agrotóxicos: como funciona? Ninguém sabe

Ainda sem normatização, lei centraliza a gestão de registros de agrotóxicos no Mapa; Agricultura se reuniu pelo menos sete vezes com indústrias de agrotóxicos para discutir regulamentação

A nova lei de agrotóxicos, sancionada em dezembro, tem múltiplos problemas. Começando pela modificação estrutural preocupante que ela introduz: a centralidade do Ministério da Agricultura e Pecuária (Mapa) na coordenação das análises de registro de agrotóxicos. Isso significa que a prioridade de substâncias e produtos a serem analisados pela Anvisa e pelo Ibama será definida pela Agricultura, agora o único órgão responsável por conceder o registro. 

Só que a lei ainda está sem regulamentação, o que deixa Ibama e Anvisa em um limbo de competências. Os órgãos ainda operam conforme definido por um decreto de 2002, mas há brechas para que as atuações se tornem acessórias com a normatização de uma lei que, de largada, já enfraquece seus papéis.

Além disso, o novo arranjo foi feito de forma atropelada. O Senado votou o texto em regime de urgência a pedido da senadora Tereza Cristina (PP-MS), ex-ministra da Agricultura do governo Bolsonaro e integrante da bancada ruralista. 

O decreto de 2002 prevê, por exemplo, que as empresas apresentem todos os anos junto a Ibama, Anvisa e Mapa relatórios sobre quantidade produzida, importada, exportada e comercializada de agrotóxicos. Precisam também enviar detalhes, como o percentual de componente químico que há nos produtos. Com esses dados em mãos, o governo federal pode divulgar análises de interesse público. 

É assim que o Ibama consegue publicar desde 2009 o Relatório Anual de Comercialização de Agrotóxicos, indicando quais produtos tiveram maior comercialização no ano e manter um registro público das substâncias mais usadas e para quais culturas. O nível de detalhamento é superior ao dos Estados Unidos – que publica estimativas de mercado – e reúne mais recortes que o da União Europeia – cuja apresentação de dados por país é do volume total. 

O Programa de Análise de Resíduos de Agrotóxicos em Alimentos (PARA), da Anvisa, é outro monitoramento importante que o Brasil faz. Desde 2001, o programa coleta duas vezes por ano amostras de alimentos vegetais mais consumidos pelo brasileiro e verifica se há resíduo de mais de 200 agrotóxicos. Em 2022, por exemplo, a agência testou 1.772 amostras de 13 vegetais coletados em 25 estados para verificar se havia algum resíduo de 311 agrotóxicos diferentes. Foram encontrados resíduos além do parâmetro considerado seguro em 25% das amostras.

Não há garantia que a captação de informações e a publicação dessas análises continuem previstas na regulamentação da nova lei. Ter os órgãos responsáveis por essas análises com o poder de vetar o registro de um agrotóxico faz sentido em qualquer país. E, mais ainda, no Brasil, que comercializou mais de 800 mil toneladas de agrotóxicos em 2022 – e que, desde 2011, é o país do mundo em que mais se usa esses produtos. 

“É imprescindível que continuemos a análise de riscos à saúde humana no país em que mais se usam esses produtos”, defendeu Rodrigo Agostinho, presidente do Ibama, em entrevista ao Joio. 

A nova lei não prevê mais a figura do Comitê Técnico de Assessoramento para Agrotóxicos (CTA). O CTA era composto por Mapa, Anvisa e Ibama, e os três aprovavam ou reprovavam os pedidos de registro de acordo com suas análises. Se um dos órgãos não concedia o registro, o agrotóxico não era aprovado para comercialização. 

Os órgãos seguem recebendo cadastros distintos com documentos específicos anexados pelo fabricante: ao Mapa cabe analisar as questões de eficiência agronômica; à Anvisa, os riscos à saúde humana; e, ao Ibama, os riscos ao meio ambiente. Na nova legislação, os três órgãos continuam com as análises de estudos e dossiês, mas a estrutura tripartite para concessão do registro foi extinta. Apenas o Mapa mantém essa prerrogativa.

Isso foi feito na nova lei retirando a expressão “conceder registro” das competências do Ibama e da Anvisa, e incluindo definições como “apoiar tecnicamente os órgãos competentes” e “priorizar as análises dos pleitos de registro dos agrotóxicos conforme estabelecido pelo órgão registrante”. Na prática, Ibama e Anvisa enviam seu parecer ao Mapa, funcionando como conselheiros. Se as advertências serão levadas em conta pela Agricultura na hora de decidir se aprova ou não um novo agrotóxico, não se sabe. 

“Não existe mais a figura do indeferimento dos órgãos de saúde e meio ambiente e isso coloca as agências em uma situação delicada. Tomar decisão sobre liberação de agrotóxicos não é papel de quem tem olhar apenas sobre economia e aumento de produção, porque aí não se fala do risco ambiental e à saúde do trabalhador. Os órgãos que não têm interferência direta começam a perder o poder e acabam abandonando a atividade, porque há falta pessoal”, alerta Luiz Cláudio Meirelles, pesquisador da Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca da Fundação Oswaldo Cruz (ENSP/Fiocruz). Para ele, que durante muitos anos esteve à frente do setor de análise de agrotóxicos da Anvisa, os riscos são concretos. “Um perigo é que se voltem ideias como contratar um escritório terceirizado para fazer as avaliações toxicológicas, tirando essa competência da Anvisa.” 

Limbo de competências

A coordenação de registros se dará pelo Sistema Integrado de Agrotóxicos (SIA), uma plataforma em que servirá como “guichê único” para o pedido de registro. A previsão é que o sistema comece a ser testado neste mês de agosto. Mas, por enquanto, o caminho para registrar um agrotóxico continua o mesmo: Mapa, Anvisa e Ibama recebem os pedidos de registro em seus respectivos sites, gerando uma fila de espera para cada um. Com o SIA, a fila de espera de análise de registro será a mesma para os três órgãos, e a decisão será do Mapa. 

“A gestão do Mapa se dará a partir dessa ferramenta”, afirma Edilene Cambraia, diretora de Sanidade Vegetal e Insumos Agrícolas do ministério. “Enquanto não tem o SIA, tudo continua como está”, garante. “O registro continua tripartite igual, precisa da manifestação dos três [órgãos], cada um faz sua análise. Com a nova lei, o Mapa passa a coordenar a distribuição, que não é diferente do que fazemos hoje, só que isso fica transparente de forma que os três órgãos acompanhem o registro um do outro”. 

Uma fonte ouvida pelo Joio esteve em uma reunião com representantes da Anvisa em maio e disse que o clima na agência é de incerteza e falta de direcionamento para suas futuras competências institucionais. 

Em nota, a agência afirmou que “mesmo que se verifique a necessidade de ajustes normativos e de processos de trabalho, considerando a expertise da Anvisa e suas atribuições relacionadas a avaliações toxicológicas relacionadas à saúde humana, não se vislumbra que as conclusões da reavaliação, por exemplo, sejam consideradas meras recomendações para o órgão registrante [Mapa]”. A agência pontua que tem um ano para adequar as normativas infralegais e fluxos de trabalho após a publicação da lei. Foram feitas duas solicitações para entrevistar um representante da Anvisa durante a primeira quinzena de julho. A agência não retornou até o fechamento desta reportagem. 

Por enquanto, a nova lei não paralisou as atividades em andamento, como o relatório do Programa de Análise de Resíduos de Agrotóxicos em Alimentos 2023/2024, que será lançado em 2025, informou a agência via Lei de Acesso à Informação (LAI). 

Fontes ouvidas pelo Joio apontam para tentativas do Mapa ao longo das últimas duas décadas de instituir programas e análises próprias que seriam similares às competências de Anvisa e Ibama. Uma delas é o Programa Nacional de Controle de Resíduos e Contaminantes em Produtos de Origem Vegetal (PNCRC/Vegetal), que é similar ao PARA da Anvisa, mas que investiga uma gama menor de substâncias químicas e gera resultados mais positivos para o agronegócio. “Como são menos substâncias testadas, muitos alimentos recebem o resultado de estarem livres de agrotóxicos. São falsos negativos, pode haver resíduos de outros produtos, mas que não foram testados”, alerta Luiz Cláudio Meirelles, da Fiocruz. 

No Ibama, as análises de registro de agrotóxico também seguem. Atualmente, são mais de 2,2 mil pedidos na fila de espera do instituto. Segundo o presidente do órgão, Rodrigo Agostinho, a equipe responsável pelas avaliações é de 22 pessoas. Ele garante que a nova lei não interrompe os processos internos do instituto. “Nosso entendimento é que a lei não muda a prerrogativa do Ibama. Enquanto persistirem essas substâncias, o Ibama tem seu papel mantido, sem hierarquia”, diz. 

Questionado pelo Joio se é possível que os órgãos esvaziem seus setores de agrotóxicos e, com isso, haja um apagão de dados, Agostinho respondeu que a análise e controle de substâncias químicas é uma atribuição institucional prevista na lei de criação do órgão, em 1989, e que o quadro técnico será reposto por um concurso que deve ocorrer em 2025. A autorização do concurso com 260 vagas foi feita em junho, e o edital pode ser publicado até dezembro. 

“A regulamentação vai estabelecer como vai se dar a operacionalização de ritos, sistemas, comandos normativos e normas infralegais, bem como modelos de requerimento, certificado de registro, parâmetros para bulas, rótulos, todos esses pontos que entendemos necessários”, declarou Agostinho, sem confirmar se já há algo definido em algum desses pontos. 

Questões indefinidas e brechas da lei

Algumas questões seguem indefinidas. É uma incógnita, por exemplo, se a regulamentação trará alguma mudança nos documentos enviados à Anvisa e ao Ibama, e se estes terão prerrogativa para agir de forma autônoma solicitando novos dados e aprofundamento de estudos à indústria. 

Este é um dos desmontes possíveis diante das brechas da nova lei que, durante a tramitação, ficou conhecida como “Pacote do Veneno”. Passados sete meses da aprovação, a Câmara votou apenas metade dos vetos presidenciais, e derrubou todos. Não há previsão para votar o restante dos vetos, mas isso não impede a regulamentação da parte já sancionada e publicada.

Questionado pelo Joio sobre como estuda fazer a regulamentação, o Ministério da Agricultura deu duas respostas diferentes em menos de um mês. 

Em 17 de julho, a Coordenação-Geral de Fertilizantes, Inoculantes e Corretivos respondeu via LAI que não há intenção de fazer uma portaria para definir as competências específicas da pasta. “Destaca-se que já está bem claro na supracitada legislação quais são as competências do Mapa e dos outros órgãos que participam do processo de registro”, diz a nota. A coordenação é subordinada à Secretaria de Defesa Agropecuária (SDA). 

O posicionamento mudou em 29 de julho. Em entrevista, Edilene Cambraia, da SDA, afirmou que Mapa, Ibama e Anvisa têm debatido internamente a regulamentação da lei desde o início do ano. “Não é uma regulamentação feita do dia para noite. Quando tivermos uma proposta concluída, seguiremos os trâmites para consulta pública. Pretendemos fazer isso até o final do ano”, declarou. 

A informação das reuniões foi confirmada pelo presidente do Ibama, Rodrigo Agostinho, mas o Joio não encontrou registros públicos dos encontros interministeriais sobre o assunto. O Ibama também parece participar menos das discussões sobre regulamentação quando o assunto é agrotóxico. 

Mapa e Anvisa discutem assuntos regulatórios com indústria

Segundo dados apurados pelo projeto Lobby na Comida, produzido pela Fiquem Sabendo (FS) em parceria com o Joio, as agendas do Mapa e Anvisa estiveram bastante ocupadas para discutir “regulamentação” entre abril de 2023 e junho de 2024. O levantamento foi feito por meio da ferramenta Agenda Transparente, desenvolvida pela FS, e o relatório com o estudo completo foi lançado hoje.  

Associações, empresas e lobistas ligados a agrotóxicos e agronegócio estiveram reunidos com Anvisa ou Mapa em 20 ocasiões para discutir algum tipo de regulamentação. Em pelo menos seis delas, o tema era a nova lei de agrotóxicos. Na maior parte das agendas públicas, a pauta é deixada em branco, o que dificulta ter o número real de encontros em que o assunto foi tratado. Não foi encontrada nenhuma presença de representantes do Ibama nos resultados dessa pesquisa.

Só o titular da Secretaria de Defesa Agropecuária, Carlos Goulart, se encontrou quatro vezes com representantes da CropLife, associação que reúne empresas de biotecnologia, agrotóxicos e bioinsumos, para tratar de “regulamentação”. A Ourofino, fabricante brasileira de agrotóxicos, foi recebida duas vezes e o Sindiveg, também duas, pelo secretário. 

Já a Anvisa teve diferentes diretores e gerentes encontrando representantes da CropLife, Associação Brasileira das Indústrias de Química Fina (Abifina), Ourofino, Sindicato Nacional da Indústria de Produtos para Defesa Vegetal (Sindiveg), Associação Brasileira de Defensivos Pós-Patente (Aenda) e da União dos Produtores e Fabricantes Nacionais de Fitossanitários (Unifito) ao longo desse período para discutir o mesmo tema. 

Com o filtro de regulamentação, o Joio não encontrou nenhum membro de entidades da sociedade civil presente nas reuniões. A situação sugere que o Executivo esteja mais interessado em ouvir o pleito da iniciativa privada que organizações ligadas aos temas de saúde e meio ambiente.

Ao analisar as agendas considerando apenas os visitantes registrados como diretores, gerentes, consultores ou analistas de assuntos regulatórios ligados a fabricantes de agrotóxicos e associações, o número é de 26 pessoas. A Sumitomo foi a indústria com a maior comitiva, com cinco pessoas, seguida pela BASF, com quatro.

A presença dessas figuras em reuniões – muitas vezes feitas a portas fechadas, sem divulgação de atas – chama a atenção para o risco de ministros e servidores públicos estarem sendo influenciados por interesses corporativos na construção da regulamentação. Um risco é uma redação menos rigorosa de uma portaria ou decreto, beneficiando a agenda dessas indústrias e associações. 

Uma lei, múltiplos problemas

Alertas sobre as falhas do Pacote do Veneno não faltaram durante a tramitação do projeto de lei e após sua aprovação. Campanha Permanente Contra os Agrotóxicos e Pela Vida, Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, Conselho Nacional de Saúde, Conselho Nacional de Direitos Humanos e até relatores das Nações Unidas chamaram atenção para os problemas, especialmente a centralização do registro de agrotóxicos no Ministério da Agricultura. Os conselhos ligados à Presidência, inclusive, recomendaram que Lula vetasse integralmente o projeto de lei. 

“Tudo isso foi ignorado. Retrocedemos a um tipo regulatório de 1934, quando eram decretos que regulavam inseticidas dentro do Mapa e do Instituto de Química Agrícola, e só saberemos o cenário regulatório no final de 2024, quando o prazo para a regulamentação termina”, diz Leonardo Pillon, advogado do Programa de Alimentação Saudável e Sustentável do Instituto de Defesa do Consumidor, o Idec. 

Críticas à nova legislação vão além da centralização do pedido de registro no Mapa e abarcam também as diretrizes frouxas e interpretações abertas que a falta de parâmetro permite. 

Uma delas é o uso da expressão “risco inaceitável” para falar da proibição de agrotóxicos. Na lei anterior, era citado que produtos que apresentassem “características teratogênicas, carcinogênicas ou mutagênicas” ou com potencial de provocar “distúrbios hormonais, danos ao aparelho reprodutor”, segundo estudos científicos, deveriam ser proibidos. Com a nova redação, o entendimento pode ser o de que o produto químico não apresenta riscos ambientais e à saúde se aplicado corretamente.

Mesmo com a regulamentação, a sociedade civil organizada não acredita que haverá soluções dos vácuos na nova lei de agrotóxicos. Por isso, as organizações do terceiro setor preparam em conjunto uma ação direta inconstitucional (ADI) para ajuizar no Supremo Tribunal Federal e tentar derrubar a lei integralmente ou pelo menos parte dela. 

“Esses quase 30 anos que os projetos de lei foram sendo alterados e viraram o Pacote do Veneno foram um período longo de disputa. Mesmo que tivéssemos uma legislação que limitava os usos de agrotóxicos, o Brasil já era campeão no uso, à frente dos Estados Unidos”, diz Jaqueline Andrade, advogada da ONG Terra de Direitos, uma das organizações que assinará a ADI. A expectativa é que, pelo menos, Anvisa e Ibama tenham seus poderes restituídos. 

“Com uma aprovação tão ampla na Câmara e Senado, talvez o Supremo avalie retirar alguns dos dispositivos. Se houver algum vazio legislativo, pode ser que se entenda necessária uma nova lei. Se for considerado tudo inconstitucional, volta para a legislação de 1989 e seus decretos e portarias”, explica Emiliano Maldonado, professor da Faculdade de Direito do Rio Grande do Sul e advogado da Campanha Permanente Contra os Agrotóxicos e Pela Vida, que também prepara a ação, que deve ser ajuizada no Supremo ainda em 2024.