Orçamento reduzido e metas tímidas comprometem efetividade do primeiro plano de abastecimento alimentar do país
Em 2025, o Brasil saiu do Mapa da Fome da ONU e registrou sua menor taxa de insegurança alimentar grave. O governo atribui o feito a políticas de redução da pobreza, geração de emprego, fortalecimento da agricultura familiar e da alimentação escolar. Mas os indicadores positivos escondem parte da história.
O país só deixou a lista porque menos de 2,5% da população vive sob risco de desnutrição crônica, um estado de carência de longo prazo de calorias e nutrientes. Mesmo assim, entre 2022 e 2024, 28,5 milhões de brasileiros permaneceram em situação de insegurança alimentar. O número equivale à população da Venezuela, um sinal de que os efeitos físicos, psíquicos e sociais da privação de alimentos ainda estão longe de ser página virada.
Enquanto isso, o Plano Nacional de Abastecimento Alimentar “Alimento no Prato” (Planaab) – criado para enfrentar o problema para além dos marcadores clínicos, reorganizando a produção, o escoamento e o acesso a alimentos saudáveis – completa um ano de vigência com poucos avanços.
A proposta aprovada pela Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (Caisan) para vigorar entre 2025 e 2028 foi lançada junto ao Plano Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (Planapo). A cerimônia aconteceu no Dia Mundial da Alimentação, em 16 de outubro de 2024, no Palácio do Planalto.
Durante o evento, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) cobrou resultados dos responsáveis pela implementação. “Ministros e entidades da sociedade civil que ajudaram a construir esse programa sabem que, daqui para frente, temos que trabalhar muito para executar. Porque, depois de anunciado, isso não pode ser letra morta, tem que acontecer.” E arrematou: “Eu estarei no pé de vocês.”
Para a professora do departamento de Nutrição da Universidade de Brasília (UnB) Elisabetta Recine, atual presidenta do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea), o alerta continua pertinente. “O processo de elaboração do plano foi muito virtuoso. Mas há, sim, um sentimento de frustração em relação à implementação”, afirma.
Nem todos compartilham dessa visão. A Secretaria de Abastecimento, Cooperativismo e Soberania Alimentar (Seab), vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar (MDA), demonstra satisfação com os resultados. Em nota, informou ter identificado 146 ações previstas, das quais 97 (cerca de 66%) “já se encontram em execução”.
O problema é que não há critérios objetivos para classificar cada ação nesse estágio. O termo é genérico o suficiente para abranger desde etapas preliminares – como reuniões de planejamento ou publicações de portarias – até medidas concretas, como a liberação de recursos.
Além disso, o número divulgado não coincide com o que consta no próprio plano. O documento previa 29 iniciativas e 92 ações estratégicas, voltadas a ampliar o acesso a alimentos frescos e saudáveis, fortalecer produtores da agricultura familiar e promover a sustentabilidade nas cadeias de abastecimento.
Questionada, a Seab admitiu à reportagem que “nenhuma ação está concluída”. A justificativa apresentada é que o plano reúne “políticas públicas perenes e não conclusivas”.
Significa que todas as propostas seguem em andamento, de modo indefinido, sob o argumento de que estão sujeitas a aperfeiçoamento e ampliação. Seja pela criação de novos fluxos de gestão, seja pelo aumento de orçamento.
Um ano sem balanço
A implementação do Planaab envolve uma ampla rede de órgãos e entidades da administração pública federal. Participam do processo a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) e o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), além dos ministérios do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar (MDA), da Educação (MEC) e do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS).
Já o monitoramento e a avaliação ficam a cargo do Comitê Gestor da Política Nacional de Abastecimento Alimentar (Pnaab). Em tese, o primeiro ciclo deveria ter sido apresentado durante o 13º Congresso Brasileiro de Agroecologia (CBA), realizado em Juazeiro (BA), entre os dias 15 a 18 de outubro. Segundo a assessoria da Seab, porém, o relatório “ainda está em fase de consolidação” e não ficou pronto a tempo. A divulgação segue sem data definida.
Há questões no plano de abastecimento que não se resolvem de um dia para o outro – como a infraestrutura necessária para formar estoques. Envolve armazéns, logística e todo o sistema que garante o fluxo dos alimentos. Elisabetta lembra que essa estrutura foi sucateada ao longo dos anos e que sua recuperação exige tempo.
“Hoje, no Brasil e fora dele, o abastecimento de alimentos é quase todo controlado pela iniciativa privada”, observa. “Quando esse poder está nas mãos das grandes redes de supermercados e atacarejos, os interesses acabam não batendo com o das políticas públicas de abastecimento.”
Ela reconhece que o tema é complexo e que parte das ações exige mudanças estruturais. Ainda assim, ressalta que há medidas cujos efeitos já podem ser avaliados. “Há dados que são objetivos e verificáveis, com começo, meio e fim. Instalar mercados de produtores, por exemplo, é algo mensurável: quantos foram abertos? Em quantos municípios?”
O mesmo vale para o número de feiras apoiadas ou para o volume de recursos destinados à agricultura familiar e à produção de itens da cesta básica.
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O que aconteceu até agora
Apesar de não entregar dados consolidados para o Joio, a secretária de Abastecimento, Cooperativismo e Soberania Alimentar, Ana Terra Reis, relatou algumas ações em curso.
Uma delas é a abertura de um edital público em parceria com a Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo (Ceagesp). A finalidade é selecionar organizações da agricultura familiar interessadas em ocupar espaços dentro da principal central de abastecimento do país. Ao todo, cem pontos de comercialização no atacado e no varejo do Entreposto Terminal São Paulo (ETSP) estão sendo abertos para que cooperativas e associações da sociedade civil possam vender seus produtos diretamente.
A gestão federal também atua para ampliar e qualificar a presença de pequenos produtores na CeasaMinas, em sintonia com a ação lançada na Ceagesp. Ela lembra que as duas companhias haviam sido incluídas no plano de privatização do governo anterior. “Estamos retomando essas empresas como parte de uma política pública essencial para fortalecer o abastecimento e garantir o papel do Estado nesse processo.”
Outro eixo de retomada é o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), ampliado depois de anos de paralisia. Para ela, o avanço do programa simboliza reconstrução. “Quando este governo assumiu, o PAA tinha apenas R$ 5 milhões disponíveis. Hoje, chegamos a R$ 2,8 bilhões investidos”, afirma Ana Terra.
Algumas organizações da sociedade civil fazem outra leitura. Na véspera do Dia Mundial da Alimentação, celebrado pela ONU em 16 de outubro, o Movimento Brasil Popular ocupou a sede da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), em São Paulo. O ato cobrou uma resposta concreta às demandas das cozinhas populares – política pública regulamentada em 2024 –, que seguem sem os insumos básicos para continuar funcionando.
Entre os efeitos do Plano Nacional de Abastecimento Alimentar, Ana Terra destacou a retomada dos estoques públicos de alimentos. Hoje, segundo ela, o governo mantém armazenadas 200 mil toneladas do grão, 10 mil de farinha de mandioca, 7 mil de trigo e 50 mil de milho.
A recomposição dos estoques, somada a medidas de crédito e incentivo à produção, teria ajudado a conter a escalada de preços. “Foi a terceira vez que conseguimos evitar que a alta dos alimentos pressionasse o índice geral da inflação”, observa.
O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) é um dos instrumentos dessa estratégia. Enquanto a taxa básica de juros no país gira em torno de 15%, o financiamento para a produção de alimentos da cesta básica tem juros de 3% – e de 2% quando o cultivo é orgânico ou agroecológico.
Apesar dos avanços, Ana Terra admite que os efeitos do plano ainda não chegaram à maior parte da população. “Talvez pela falta de alcance ou de comunicação, ainda não conseguimos fazer com que essa política ganhe visibilidade em todo o país.”
Orçamento minguado
Questionada sobre a insatisfação da sociedade civil com o ritmo de implementação do Planaab, Ana Terra atribui parte da dificuldade à situação orçamentária do Executivo.
Boa parte dos recursos da União está comprometida por emendas parlamentares, o que limitaria a capacidade do governo de executar políticas públicas. “Queria apresentar um cenário mais otimista, mas, após a votação na Câmara e a necessidade de cortar mais de R$ 20,6 bilhões em despesas, isso se torna difícil.”
Enquanto mais de R$ 60 bilhões em emendas parlamentares circulam sem licitação, sem convênio e, em muitos casos, sem fiscalização, sua secretaria opera com orçamento limitado. “Isso mostra a desproporção e os limites reais que enfrentamos.”
A Seab/MDA informou ter executado cerca de R$ 44,7 milhões no primeiro ano de implementação do Planaab. O valor se refere a ações diretas da secretaria, como o apoio a feiras e a criação de centrais populares de abastecimento alimentar no Rio Grande do Norte e no Ceará.
O órgão afirma que a coleta e a organização dos dados dependem de várias áreas do governo, incluindo outros ministérios e empresas públicas. Essa integração, porém, já estava prevista desde o início do plano – o que sugere falhas na coordenação e no acompanhamento das ações.
Ana Terra Reis ressalta que o Plano Safra 2024/2025 destinou R$ 76 bilhões em linhas de crédito para a agricultura familiar. Instrumentos como o PAA, o Pnae e as políticas de acesso à terra e à água também fazem parte da estratégia de abastecimento. “Se somarmos todos esses orçamentos, o volume é muito mais robusto do que os 40 milhões que a Seab executa diretamente”, afirmou.
Para ela, o problema não é apenas de gestão, mas estrutural: “Não se trata de uma escolha do Executivo, e sim de uma opção do Brasil – da Câmara que temos e da imposição que faz sobre os gastos do próximo ano. Isso, sim, coloca em risco o Plano Nacional de Abastecimento Alimentar.”
A Seab não especificou quais programas sofreram cortes ou contingenciamentos, tampouco os indicadores usados para acompanhar os preços e o acesso da população a alimentos saudáveis.
“É legítimo dizer que o plano precisa ser mais ousado. Essa crítica é necessária”, reconhece. Para ela, o desafio é transformar ambição em prática. “De nada adiantaria prometer chegar aos 5,5 mil municípios se eu não tenho estrutura para isso.”
O Estado brasileiro, lembra Ana Terra, “não é mais o mesmo da primeira década do século 21” e políticas de corte neoliberal “esvaziaram” várias áreas. A revisão das metas está prevista para novembro e dezembro, após o encerramento do primeiro ciclo de monitoramento.
Monitoramento ausente
Questionada sobre a atuação do Comitê Gestor, Ana Terra disse que o grupo se reuniu quatro vezes durante a formulação do plano e já voltou a se encontrar, um ano depois, para o monitoramento. O acompanhamento das ações ocorre de forma “assíncrona”, por meio de planilhas enviadas aos órgãos participantes. A secretária acrescentou que parte do diálogo entre governo e sociedade acontece também em espaços como o Consea e o Condraf, que acompanham a execução das políticas de abastecimento.
Apesar das menções, a falta de informações precisas – como a periodicidade ou o conteúdo das reuniões – evidencia que o monitoramento do plano ainda carece de sistematização e transparência. O integrante do Comitê Gestor pelo Consea, Anderson Amaro, por exemplo, recorda-se de apenas uma reunião. Já Elisabetta Recine fala em três. Ambos demonstram incerteza quanto ao número exato.
O decreto que institui a Pnaabe e dispõe sobre o Planaab prevê reuniões trimestrais do Comitê Gestor. Reuniões extraordinárias podem ser convocadas pelo coordenador ou por qualquer um dos membros.
“O Comitê Gestor é obrigado a fazer esse monitoramento. Mas tudo vai depender da força política do MDA para fazer cumprir essa atribuição. O modo de monitorar é o que vai determinar se o plano avança ou não”, avalia Amaro.
Segundo ele, ainda não há indicadores, metas nem prazos claramente definidos. Também falta participação direta dos movimentos sociais no monitoramento e na avaliação do plano.
Essa ausência, afirma, é uma fragilidade na condução do plano. “Ainda precisamos construir um espaço efetivo de participação social, capaz de envolver a sociedade civil de forma permanente no acompanhamento do plano”, reconhece.
Sociedade alerta
A concentração do varejo alimentar em grandes redes é sufocante para os pequenos produtores. Um quarto de tudo o que se vende em supermercados no país está nas mãos de apenas cinco grupos empresariais, segundo o ranking da Associação Brasileira de Supermercados (Abras). Frutas, legumes e verduras representam menos de um décimo das vendas totais.
A desigualdade também se reflete na paisagem agrária. Entre 1973 e 2023, a área destinada à soja cresceu mais de 400%, enquanto o consumo de alimentos básicos caiu. Segundo dados da Embrapa, entre 1961 e 2024, os brasileiros passaram a comer 40,2% menos feijão e 15,5% menos arroz.
O avanço do modelo agrícola voltado à exportação ajuda a explicar outro dado preocupante: em 2021, os sistemas alimentares responderam por 74% das emissões brutas de gases de efeito estufa no Brasil. Mais da metade (56%) veio de mudanças no uso da terra, ou seja, do desmatamento para expansão agrícola e pecuária.
Esse conjunto de fatores explica por que planejar um sistema de abastecimento alimentar que garanta acesso justo e sustentável a alimentos saudáveis é urgente – sobretudo se articulado à formação de estoques públicos, ampliação do crédito e assistência técnica, de modo a atender populações vulneráveis e situações de emergência climática.
Mas, como lembram os próprios movimentos populares, de nada adianta se o plano não sai do papel.
Para Diego Nogueira, membro da coordenação nacional do setor de produção do Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra (MST), o primeiro ano do Planaab coincide com um conjunto de medidas que ajudam a consolidar a agenda de abastecimento alimentar no país. Entre elas está a Lei 15.223/25, que institucionaliza o Programa Nacional da Agricultura Familiar (Pronaf) e o Plano Safra da Agricultura Familiar. Outra medida foi a Lei 15.226/25, que eleva de 30% para 45% o percentual mínimo dos recursos da merenda escolar destinados à compra direta da agricultura familiar.
Mesmo assim, ele faz uma ressalva. Iniciativas estruturantes, como o PAA, ainda não recuperaram o papel que tiveram no passado – nem mesmo em períodos mais austeros. “O PAA, seja na modalidade de doação simultânea, de compra direta ou de formação de estoque, não tem a mesma relevância de antes”, critica.
Nogueira também denuncia a ausência de respostas às cozinhas solidárias, que seguem enfrentando instabilidade e burocracia no acesso ao PAA. “A Conab que a gente sonhava, que fosse para os alimentos o que a Petrobras é para o combustível, ainda não conseguiu chegar lá.”
Além disso, faltariam políticas consistentes de apoio à produção, logística e agroindústria de base familiar. “Não temos um programa de agroindústria, nem um programa que de fato chegue até o campo, garantindo financiamento e estrutura”, explica
O dirigente reconhece o esforço do governo diante do desafio,. Mas questiona o ritmo lento e o impacto reduzido das iniciativas. “Há de se considerar o que foi alcançado, mas está muito aquém da expectativa que elegeu o presidente Lula pela terceira vez – e do que se esperava com o lançamento do Plano Nacional.”
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Metas insuficientes
O Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA) tem uma avaliação parecida. Até 2028, o governo pretende criar ou apoiar 110 feiras livres de agricultura familiar. Mesmo que essa meta valesse para cada ano, Anderson Amaro avalia que o número ainda seria pequeno diante da dimensão do país. “Só o MPA organiza de três a quatro feiras por ano apenas no Rio Grande do Sul”, compara.
A crítica expõe o descompasso entre o alcance das metas e a capilaridade real das redes locais de comercialização – muitas das quais já sustentam circuitos curtos e abastecem comunidades há anos, com pouco ou nenhum apoio federal.
O Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA) teve papel ativo na formulação do plano, ocupando dois espaços estratégicos: Amaro integra as discussões pelo Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea), enquanto Leomárcio Araújo, camponês e dirigente do coletivo de Soberania Alimentar e Abastecimento Popular, representa o movimento por meio do Comitê Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (CNAPO).
Sem dados em mãos, Amaro arrisca um palpite: na prática, o plano teria avançado só entre 20% e 25% – bem menos que os 66% celebrados pela Seab/MDA.
Ele observa que o governo pode estar classificando como “em execução” ações que ainda não deram resultado. Cita, como exemplo, o edital Da Terra à Mesa Brasil, voltado a projetos de organizações da sociedade civil que promovem a agroecologia e a produção de alimentos saudáveis. “Podem até apresentar como algo em andamento, mas, até onde sei, nenhum contrato foi firmado.”
É verdade que o Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar herdou uma estrutura desmantelada. Mas o pretexto não é suficiente para justificar metas tímidas ou pouco transformadoras. Tampouco dispensa o governo da responsabilidade de planejar expansão, definir prioridades e criar instrumentos de execução progressiva.
“A gente percebe, sim, uma diferença entre o que foi prometido e o que de fato avançou”, explica Amaro. Lançado com a expectativa de reconstruir o sistema nacional de abastecimento e enfrentar a fome de forma sistêmica, o Planaab, segundo o conselheiro do Consea, se baseia em metas ainda próximas de um formato “piloto”.
Entre os objetivos do Planaab estão apoiar 100 sacolões populares, garantir assistência técnica a 60 mil famílias e construir 20 mil cisternas até 2028.
São números muito modestos em um país que tem 5,5 mil municípios, 1 milhão de famílias assentadas, mais de 30 milhões de pessoas vivendo em áreas sem acesso regular à água potável e mais de 50 milhões sem acesso à nutrição adequada.
Criar um Observatório de Preços e de estoques públicos também é um avanço, mas de pouco efeito se não houver recursos, articulação entre ministérios e apoio real à agricultura familiar.
Sem essas condições, o plano corre o risco de se limitar a experiências pontuais – bem-intencionadas, mas longe do alcance necessário.
