Cecilia Marins

Quando lobby e democracia dão as mãos

Os bastidores da tramitação da PNRS revelam conflitos de interesses e alianças que viraram casamento com divisão de bens. A indústria, como sempre, saiu ganhando

O lixo é um enorme problema no Brasil. Poluição, lixões a céu aberto, garrafas e pacotes para todos os lados. Mas, se temos há 11 anos uma lei que deveria ter sido a solução do problema, por que a questão só se agravou? Para entender, é preciso visitar o berço da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS). 

Ao lado de montanhas de lixo, encontramos montanhas de lobby. Investigamos a proposta original, os desdobramentos, o texto finalmente sancionado em 2010 e o que foi feito desde então para garantir que esse problema fosse parar debaixo do tapete. 

A PNRS deu seus primeiros passos nos anos 1980, mas só em 92 surgiu a primeira proposta que apontava para a criação de uma lei abrangente sobre os resíduos sólidos, do então deputado Fábio Feldmann (PV/SP): “Até então, o produtor, o fabricante, colocava o produto no mercado e ele não tinha nenhuma responsabilidade em relação a isso.”

Nesse mesmo ano havia sido realizada no Brasil a Eco-92, Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento na qual foi aprovada a Agenda 21. Feldmann conta que a ideia era “aproveitar a discussão da conferência” para propor a política nacional. Naquele ano, e não por coincidência, 14 corporações criaram o Compromisso Empresarial para Reciclagem (Cempre), entidade que participou ativamente das negociações por trás da PNRS. Dentre as fundadoras estão Coca-Cola e Unilever, as duas maiores responsáveis pela poluição plástica no mundo.

“O problema é que o projeto foi apresentado e houve obstrução por muitos anos”, lembra o ex-deputado. “A resistência [do setor empresarial] à ideia de compartilhar a responsabilidade [sobre os resíduos], na minha opinião, explica em grande parte a tramitação longa desse projeto.” 

O relatório Talking Trash, que já apresentamos aqui, expõe o manual de táticas das grandes corporações para minar soluções legislativas para a crise de geração de lixo que enfrentamos. O primeiro passo é atrasar a tramitação e a implementação da lei. Depois entram em campo as estratégias de distração e de impedimento da aplicação da lei – fazendo lobby para sua rejeição ou para o esvaziamento do texto, por exemplo. Veremos que cada uma dessas táticas fez parte do modus operandi da indústria durante a tramitação da PNRS – e deu certo. O texto saiu ao gosto do patrão, que nem queria a aprovação da lei.


“Até então, o produtor, o fabricante, colocava o produto no mercado e ele não tinha nenhuma responsabilidade em relação a isso.”

Obtivemos acesso à transcrição de uma audiência pública realizada durante a tramitação da PNRS, em 2006. Nela fica nítido que as corporações tentam distrair a opinião pública com ações voluntárias: ao invés de propor soluções para reduzir o lixo que geram ou apoiar a criação de regras para o setor, um representante do Cempre, André Vilhena, direcionou todo o seu tempo de fala para a reciclagem e o apoio a catadores. 

O empresário falou  sobre a realização de atividades de capacitação técnica, compra de equipamentos para cooperativas e concluiu que “o setor empresarial deve cada vez mais caminhar no sentido de apoiar essas iniciativas e fazer com que os catadores possam crescer cada vez mais e se tornar empreendedores”. 

A Coca-Cola, fundadora do Cempre, já deu passos rumo à “empreendedorização” dos catadores. Ela é uma das financiadoras do Cataki, aplicativo que faz a ponte entre consumidores e catadores. De acordo com relatório da empresa, em 2019 foi investido R$ 1 milhão na ferramenta – valor irrisório, diante da receita líquida de 37,3 bilhões de dólares que a empresa teve, globalmente, no mesmo ano. 

Em tese, o aplicativo deve aumentar os índices de reciclagem e a renda dos profissionais envolvidos. Mas não há nenhum vínculo empregatício ou direito trabalhista garantido. A plataforma não sugere um valor mínimo para o serviço prestado pelo catador, e há relatos de que, no final das contas, tem gente prestando o serviço de graça. É o que diz o catador e estudante de Ciências Sociais da UFRGS, Alexandro Cardoso, no artigo “A uberização da coleta seletiva”.

As peças do tabuleiro

Só em 2001 foi criada a primeira comissão especial para analisar as mais de 150 propostas legislativas que faziam parte do projeto inicial. O relator, Emerson Kapaz (PPS, atual Cidadania), conseguiu desagradar gregos e troianos. Não houve consenso na comissão, seu prazo de validade acabou, teve eleição em 2002 – quando Lula conquistou a Presidência – e só em 2005, depois de anos de inação, criou-se uma nova comissão, pela qual passaram vários relatores. 

O parecer da comissão chegou a ser aprovado, em 2006, mas depois outros 57 projetos foram incorporados ao processo. 

Um deles, de 2007, já no segundo mandato de Lula, foi apresentado pela Presidência da República. O Executivo sinalizava há algum tempo a intenção de aprovar a PNRS, mas tinha perdido o controle da comissão especial no ano anterior, depois que o deputado Ivo José (PT/MG), um dos relatores, apresentou um parecer que atendia aos interesses da indústria de pneus remoldados. O texto foi rechaçado por todos (inclusive pelo partido, que retirou o parlamentar da coordenação da comissão), menos pela Associação Brasileira da Indústria de Pneus Remoldados. 

No ano seguinte, 2008, a Câmara decidiu criar um grupo de trabalho para analisar o parecer final da comissão e as novas propostas, com o objetivo de, enfim, levar a Política Nacional de Resíduos Sólidos à votação. Quem coordenou o GT foi o deputado Arnaldo Jardim (PPS, atual Cidadania), que já havia participado da elaboração da lei paulista sobre resíduos sólidos. 

Em seu parecer, Jardim relatou que recebeu contribuições de diversas entidades – a maior parte, do setor empresarial – para elaborar o texto que substituiu todas as propostas incorporadas ao projeto inicial. Ainda destacou, além das reuniões e audiências públicas, uma visita promovida pelo GT a uma estação de reciclagem mantida pela Coca-Cola e pelo Walmart. Vale lembrar que a Coca é a maior produtora de lixo plástico do mundo.

Parlamentares e representantes da indústria em visita a estação de reciclagem mantida por Coca-Cola e Walmart.

Em sucessivas campanhas eleitorais, Jardim foi financiado por empresas diretamente ligadas ao tema da lei. Em 2002, recebeu da Petropack – fabricante de embalagens de plástico – R$ 18 mil. Em 2006, R$ 50 mil da antiga fabricante de refrigerantes Schincariol – que hoje é da Heineken. Nesse mesmo ano, outras duas fabricantes de bebidas fizeram doações, a Dixer Distribuidora de Bebidas S/A e a Fratelli Vita Bebidas S/A (R$ 50 mil e R$ 70 mil, respectivamente). Em 2014 a Braskem, que está entre as maiores produtoras de plástico do mundo, também apostou na candidatura de Jardim, com R$ 11 mil.

Esses são alguns exemplos mais emblemáticos do financiamento das campanhas do deputado. Há muitas outras doações das mais diversas fontes, de empresas prestadoras de serviços de engenharia a planos de saúde. Os dados são do Tribunal Superior Eleitoral (TSE).

Vale lembrar que, durante a tramitação da PNRS, a Recofarma, uma das maiores fabricantes dos produtos Coca-Cola no mundo, foi também uma das maiores financiadoras de campanhas políticas no país. Doou mais de R$ 50 milhões, entre 2002 e 2014, para diversos candidatos. É o que relata o pesquisador Bruno Carazza no livro Dinheiro, eleições e poder: As engrenagens do sistema político brasileiro (Companhia das Letras, 2018)

Jardim está em seu quarto mandato como deputado federal e mantém relação próxima com a indústria. É figura frequente em eventos da Coca-Cola, ao lado do diretor de Relações Governamentais da empresa, Victor Bicca – ambos expõem em suas redes sociais que são amigos de longa data. “Diretoria de relações governamentais” é um nome comumente usado por corporações para evitar uma palavra que tem uma carga negativa no Brasil: lobby.

Em janeiro de 2010, ao mesmo tempo em que se mantinha no cargo na Coca, Bicca assumiu o comando do Cempre. Ele foi o único representante do setor empresarial a ser lembrado no discurso do ex-presidente Lula durante a cerimônia de sanção da PNRS e chegou a discursar na ocasião. Hoje, também é diretor presidente da Abir e ocupa uma das cadeiras da vice-presidência do Conselho Diretor da Abia.

Outros interesses movem a parceria entre o lobista da Coca e o deputado: em 2019, Jardim foi integrante da Comissão Especial que elaborou o novo marco legal do saneamento (PL 4162/19), que facilitou a privatização dos serviços estatais do setor. Bicca declarava publicamente a aproximação  – e o interesse – sobre o tema. Afinal, a água é o principal e mais caro ingrediente para a fabricação de refrigerantes.


“Diretoria de relações governamentais” é um nome comumente usado por corporações para evitar uma palavra que tem uma carga negativa no Brasil: lobby.

O Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Recicláveis (MNCR) foi a organização da sociedade civil com mais participação e relevância durante a tramitação da lei. Eles foram lembrados no discurso do Lula, em 2010, mas Jardim não mencionou no parecer nenhuma visita a cooperativas de catadores. 

Outras entidades, como Greenpeace, Fórum Lixo e Cidadania, Idec, Instituto Polis e o SOS Mata Atlântica, também participaram das negociações durante a tramitação da lei. Mas a lista de entidades do setor empresarial é bem maior.

Para aprovar, tem que articular

A tese de doutorado da professora Suely Mara Vaz Guimarães, defendida no Programa de Pós-Graduação em Ciência Política, da Universidade de Brasília (Unb), analisa todo o processo de tramitação da PNRS e ajuda a entender o que aconteceu nos bastidores ao longo de todos esses anos.


A isenção de tributos, para incentivar a reciclagem, chegou a entrar em pauta durante a tramitação da PNRS, mas nada foi encaminhado. Agora o assunto volta à tona, por causa da reforma tributária.

O setor empresarial seguiu à risca o manual exposto no relatório Talking Trash. A princípio, era totalmente contrário à lei, mas com o tempo passou a defender a criação de um texto geral, que não detalhasse regras, especialmente em relação à responsabilidade pós-consumo. O grupo, composto pelas diversas associações citadas acima, defendia que a indústria se responsabilizasse pelo lixo que gera apenas através de ações voluntárias.

A isenção de tributos, para incentivar a reciclagem, chegou a entrar em pauta durante a tramitação da PNRS, mas nada foi encaminhado. Agora o assunto volta à tona, por causa da reforma tributária.

A proposta encaminhada pela Presidência em 2007 dialoga muito com esses interesses da indústria. Ela tinha uma abordagem mais generalista e se concentrava especialmente nos planos de gestão integrada dos resíduos – ferramentas que representam uma faca de dois gumes, são importantes para aplicação da lei, mas também acabam diluindo as responsabilidades (e sanções, para os grandes poluidores) em diversos atores: os muitos prefeitos e governadores do país. 

Já os parlamentares ambientalistas, acadêmicos, a Defensoria Pública e o próprio Ministério do Meio Ambiente (MMA), no começo, defendiam que os fabricantes deveriam se responsabilizar pelo ciclo integral daquilo que colocam no mercado e seus efeitos sobre o meio. 

Esse impasse só foi resolvido nos últimos anos de tramitação da lei, quando o próprio MMA já adotava uma postura mais digna do centrão, e Jardim cumpria sua função de colocar panos quentes nos conflitos.  

Em entrevista a O Joio e O Trigo, Izabella Teixeira, ministra do Ministério do Meio Ambiente entre 2010 e 2016, traduz a postura conciliadora da pasta na fase final de tramitação da Política: “Você acha que o lobby da indústria de incineração não existiu? Existiu e existe. E com detalhe: legitimamente.” Para ela, é legítimo porque é um setor econômico relevante. Ainda que também seja um manuseio prejudicial ao meio ambiente.

A ex-ministra continua: “Você acha que não teve debate de vários setores dizendo que não iam fazer logística reversa em todo o país ou que isso ia levar muito tempo? Ou que não teve interesses na questão do ciclo de gestão de resíduos sólidos no Brasil? Isso são discussões legítimas do ponto de vista da democracia”.

No final, a solução ficou no meio do caminho entre o que queria a indústria – responsabilidade zero – e o que queriam os ambientalistas. O texto apresentado por Jardim trouxe um conceito novo que acalmou os ânimos: a responsabilidade compartilhada.


O peso fica todo nas costas do catador de material reciclável, que é quem realmente garante a coleta dos resíduos. Muitas vezes sem apoio nenhum, seja do poder público ou das empresas privadas.

Essa é uma das premissas mais importantes da PNRS. E foi essencial para que o empresariado aceitasse a proposta. Até porque é melhor dividir a responsabilidade do que correr o risco de ficar com ela toda para si – como acontece em outros países, que adotam o conceito de “responsabilidade estendida do produtor”, a exemplo de Áustria, Alemanha e Suécia. 

Mas, se você divide uma casa com mais pessoas, deve imaginar onde esse negócio de responsabilidade compartilhada vai parar: ninguém assume a tarefa ou é sempre o mesmo abençoado quem vai colocar o lixo pra fora. No caso da PNRS o peso fica todo nas costas do catador de material reciclável, que é quem realmente garante a coleta dos resíduos. Muitas vezes sem apoio nenhum, seja do poder público ou das empresas privadas.

A indefinição do conceito foi inclusive questionada quando o projeto voltou ao Senado, na fase final da tramitação. De acordo com a tese de Guimarães, o senador César Borges (PR/BA) disse em uma audiência pública realizada em maio de 2010 que “o nome é bonito, realmente é pomposo, quem não quer responsabilidade compartilhada? Agora, o que cabe a cada um?”.

E agora, José?

A análise da professora Suely Mara Vaz Guimarães é de que a polêmica da responsabilização da indústria foi adiada para que a PNRS fosse, enfim, aprovada. A lei toca nesse ponto quando obriga determinados setores a implementar sistemas de logística reversa. Mas deixa para o decreto, que regulamenta a lei, a missão de estabelecer um cronograma para a implementação progressiva do sistema para os demais tipos de resíduos.

O decreto saiu poucos meses após a aprovação da PNRS, mas não atendeu às expectativas. O único avanço em relação ao que já propunha o texto da lei foi a criação do Comitê Interministerial da Política Nacional de Resíduos Sólidos, que teria a finalidade de apoiar a estruturação e implementação da lei. Hoje, esse comitê nem existe mais: Jair Bolsonaro revogou essa parte do decreto, em 2019.

O texto definiu que os sistemas de logística reversa seriam implementados e operacionalizados pelos acordos setoriais, ferramenta que já era prevista na PNRS. “Esse acordo setorial já foi criado para as empresas não fazerem”, avalia Elisabeth Grimberg, do Instituto Pólis.

Sabendo de tudo isso, não surpreende que os acordos setoriais tenham demorado anos para sair e sejam apenas para inglês ver. Só em 2015 saiu o mais relevante para a indústria de alimentos e bebidas: o de embalagens em geral (plástico, papel, vidro etc), que tentou destrinchar a tal da responsabilidade compartilhada.

O documento foi firmado entre as empresas do setor de produção, importação, comercialização e distribuição de embalagens e o MMA. Na fase 1, que durou até 2017, o compromisso valeu somente para algumas cidades e regiões metropolitanas: Belo Horizonte, Cuiabá, Curitiba, Distrito Federal, Fortaleza, Manaus, Natal, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e São Paulo.

Centenas de empresas de diferentes setores assinaram esse acordo. Entre elas estão as nossas antigas conhecidas do ramo de alimentos e bebidas: Nestlé, JBS, Ambev, Danone, Coca-Cola, Unilever, Cargill e Bunge são algumas. Além disso, o responsável por fazer a mediação entre União e signatárias do acordo é o Cempre que, ironicamente, é a associação que reúne as mesmas empresas que assinam o documento. Vale lembrar que a entidade também se colocou contra a aprovação da PNRS durante quase todo o período de tramitação da lei. Só nos dois últimos anos é que passou a adotar uma postura mais flexível, depois que o texto da proposta já estava mais adequado aos interesses das corporações. 


"Esse acordo setorial já foi criado para as empresas não fazerem."

O acordo, além de ser genérico quanto às responsabilidades de cada ator da indústria, faz vista grossa às particularidades técnicas da cadeia, a começar pelos diferentes materiais em jogo. 

A relação peso/volume influencia diretamente no potencial de comercialização das embalagens, o que pode impossibilitar a remuneração adequada dos trabalhadores da reciclagem. É o que explicam Jacques Demajorovic e Bruno Massote no artigo “Acordo Setorial de embalagem: avaliação à luz da responsabilidade estendida do produtor”. Exercite a imaginação: carregar um quilo de garrafa PET sem prensá-las é muito mais penoso do que carregar um quilo de latinhas amassadas.

“Outra questão importante relativa à viabilidade econômica da reciclagem dessas embalagens é o peso da tributação. A matéria-prima reciclada não recebe qualquer tipo de incentivo tributário, o que onera demasiadamente o processo de reciclagem e diminui sua competitividade perante as matérias-primas virgens”, lembram os autores.

A questão da tributação ficou de escanteio em 2010, porque não era da alçada da Câmara ou do Senado discutir imposto. Agora, com a reforma tributária em debate, esse assunto volta a ganhar destaque. Veremos quem vai sair ganhando esse cabo de guerra – quem não tem prensa para amassar garrafa PET ou quem coloca no mercado mundial mais de 160 mil garrafas por minuto.

Mesmo com um acordo tão frágil, Coca-Cola, Ambev, Unilever, Nestlé, Tetra Pak, Heineken e Kaiser tiraram seu time de campo, desvinculando-se do pacto. O acordo já previa que, nesse caso, as empresas seriam obrigadas a firmar um termo de compromisso com o MMA. Foi o que aconteceu: no ano passado foi disponibilizado para consulta pública o Termo de Compromisso de Embalagens no Geral. O texto do novo documento é ainda mais genérico e secundariza o termo “logística reversa” para emplacar o que chamam de “economia circular”. Tirem suas próprias conclusões.


Mesmo com um acordo tão frágil, Coca-Cola, Ambev, Unilever, Nestlé, Tetra Pak, Heineken e Kaiser tiraram seu time de campo, desvinculando-se do pacto

A saga continua

Durante as entrevistas realizadas para esta série especial, perguntamos a pesquisadores e representantes do poder público e da sociedade civil o que avançou na aplicação da PNRS, passados dez anos de sua aprovação. Todas as respostas dizem a mesma coisa, com palavras diferentes: o avanço é a lei existir e reconhecer os catadores de materiais recicláveis como parte fundamental da cadeia da logística reversa, mas pouco se avançou em termos práticos: o Brasil continua a não destinar adequadamente grande parte dos seus resíduos sólidos. O índice de resíduos que são destinados adequadamente no país aumentou só 3% nessa década.

Feldmann resume: “Era uma lei que vislumbrava uma mudança radical na maneira de encarar, implementar e trazer uma nova abordagem em relação aos resíduos. E ela não trouxe”. 

Na busca por entender por que essa lei não “pegou”, encontramos muitas respostas. Uma delas está nesta história por trás da tramitação da Política: muita gente que construiu a lei nunca quis que ela fosse de fato aplicada – especialmente quem coloca em circulação todas essas parafernalhas: a indústria. 

O promotor de Justiça Luis Fernando Cabral, um dos diretores da Associação Brasileira dos Membros do Ministério Público de Meio Ambiente (Abrampa), lembra, no entanto, que “quem tem que controlar é o poder público, porque a iniciativa privada não vai fazer, porque gera custo. Ela não vai encarar. Se você não cobrar, não vai fazer. Ou vai fazer devagar. Vai fazer conforme for interessante economicamente”.

Por Redação

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