Secretária Nacional de Mudança do Clima lamenta mudanças no projeto de carbono feitas na Câmara e defende que Estado assegure direitos de povos tradicionais
Uma das apostas do governo federal para a redução das emissões de gases de efeito estufa, o mercado de carbono ainda está sem regulamentação. “É um instrumento realmente muito importante, mas ele não é o único, é um entre muitos. Ele não vai resolver todos os nossos problemas”, afirma, em entrevista ao Joio, Ana Toni, secretária nacional de Mudança do Clima do Ministério do Meio Ambiente e Mudanças do Clima (MMA). “Aqui no Brasil, [o mercado de carbono] é visto como uma bala de prata. Em mudança do clima não tem bala de prata. Temos que trabalhar um arcabouço grande de meios de implementação”, explica.
O Projeto de Lei 2.148, que regulamenta o mercado, foi aprovado na Câmara dos Deputados em dezembro passado, depois de haver passado em outubro no Senado, para onde voltou e está até hoje. Entre idas e vindas, quem saiu vitorioso foi o agronegócio, que, primeiro, no Senado, conseguiu ser excluído do projeto, causando comoção entre entidades da sociedade civil. Na Câmara, teve uma nova vitória: foi criado um mecanismo que permite aos fazendeiros gerar créditos de carbono por meio da manutenção de Área de Preservação Permanente (APP), de reservas legais e de áreas de uso restrito, algo que já são obrigados a fazer legalmente, segundo o Código Florestal.
De acordo com a secretária, ao querer ficar de fora do mercado, o agro “tem alguma razão”. Porque, “quando se olha para as experiências de mercado de carbono no mundo, já são mais de 28 países que têm mercado de carbono. Somente dois consideram a área de agricultura. E muito recentemente”, explica. “E o segundo motivo pelo qual eles talvez tenham razão é que as metodologias de medição do crédito de carbono não são muito consolidadas”. No entanto, pondera, “a gente sabe que o agro é um grande contribuidor das emissões, então eles deveriam fazer parte da solução também”.
Confira, a seguir, os principais trechos da conversa, realizada à distância.
Quais são os principais planos e prioridades do governo e do Ministério do Meio Ambiente para reduzir a emissão de gases de efeito estufa?
O Ministério de Meio Ambiente é Secretariado do Comitê Interministerial de Mudança do Clima. O ministério mudou o nome, e agora é Ministério de Meio Ambiente e Mudança do Clima. O que já demonstra um pouco a prioridade do tema para o governo federal e, logicamente, para o ministério.
Estamos atuando em diversas frentes. Mas eu queria destacar duas prioritárias. Uma delas é a organização do novo Plano Clima Brasileiro. O ano passado já tivemos a oportunidade de corrigir a NDC [Contribuição Nacionalmente Determinada] brasileira, como era necessário. Então a gente sabe exatamente quais são os compromissos que o Brasil já tem, que é chegar em 2030 com 1,2 gigatoneladas de carbono [emitido], e sendo carbono neutro até 2050.
Mas a gente não tinha planos muito robustos. Primeiramente, de como é que a gente vai atingir essas metas. É quase como se parássemos o desmatamento fosse dar conta de tudo isso. Então, sim, para uma meta ser séria, a gente tem que ter planos. Nossa prioridade agora é construir os planos de descarbonização e adaptação. Primeiro, para atingir as metas de 2025, 2030 e já pensarmos na nossa nova meta de 2035, que é a nova NDC, na qual não só o Brasil, mas todos os países estarão depositando as novas metas na COP 30 [que ocorrerá em Belém, no Pará, em 2025]. Então essa é uma grande contribuição do Ministério de Meio Ambiente, a coordenação deste plano junto de todos os outros 18 ministérios que estão fazendo parte desse processo.
A segunda prioridade para o Ministério do Meio Ambiente, muito em parceria com o Ministério da Fazenda, é nós pensarmos nos meios de implementação dos planos. Porque, de novo, não adianta só ter metas, tem que ter planos. E não adianta só ter planos se não tem os meios de implementação. Nesse sentido, a gente vem trabalhando para criar arcabouço de meios de implementação do mercado de carbono, fundo clima, logicamente, Fundo Amazônia.
Olhando a taxonomia verde, os diversos programas do governo falando com o PPA e com o PAC, os bancos multilaterais e regionais brasileiros também. Como é que a gente monta um arcabouço de meios de implementação que possam vir a concretizar os planos colocados? Isso da perspectiva da Secretaria de Clima, porque em relação ao MMA como um todo, a nossa maior contribuição é na área de combate ao desmatamento. O secretário André Lima, que está à frente desta pasta, junto com o Ibama, ICMBio, estão trabalhando juntos, porque a gente sabe que a maior emissão brasileira vem do uso da terra. Estamos trabalhando de uma maneira muito integrada.
Qual é a importância do mercado de carbono como mecanismo de combate à redução dos gases de efeito estufa?
Nós estamos trabalhando muito nos meios de implementação. O mercado de carbono é um dos instrumentos. Ele é muito importante para alguns segmentos e obviamente já foi testado em outras regiões e outros países. Logo no começo do governo Lula e com a liderança da ministra Marina Silva, a gente se empenhou com outros ministérios de levar um texto consensuado pelo governo para o Senado. É um instrumento realmente muito importante, mas ele não é o único. É um entre muitos. Ele não vai resolver todos os nossos problemas. Aqui no Brasil é visto como uma bala de prata. Em mudança do clima não tem bala de prata. Temos que trabalhar um grande arcabouço de meios de implementação. Dentro dos financiamentos, são muitos os instrumentos e a gente vai ter que ir além só de financiamento. Vamos ter que trabalhar sobre tecnologias, capacitação técnica nos estados e nos municípios, estruturas de governança, uma regulamentação que também seja propícia. Quando eu falo meios de implementação, são muitos, tendo o financeiro logicamente como um que é muito importante.
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Você poderia comentar um pouco sobre o debate do mercado de carbono ao longo dos últimos anos e um pouco sobre a sua atuação também ao longo desses anos nesse tema?
Eu trabalho no tema climático já há muitos anos, antes até da Eco 92. E o debate de mercado de carbono no Brasil que eu venho acompanhando há mais de 15 anos é um instrumento, é o novo mercado e não é um mercado pelo mercado. Nós não estamos falando de um mercado de Bitcoin ou de qualquer uma criptomoeda. Ao contrário, a gente está falando de um instrumento da política climática. Desde o começo, ele foi visto por alguns como bala de prata, como eu disse. Onde muitos veem que vão ficar ricos com esse mercado, e do outro lado tem pessoas muito preocupadas, sabendo que este instrumento tem muitos limites, que ele vai e pode contribuir, mas que também se abusado ou não tiver integridade, ele pode simplesmente adiar as outras mudanças necessárias.
Então, desde o começo, aqui no Brasil, a gente teve esses dois pólos muito tensos em relação ao tema e acho que isso se refletiu também no Congresso Nacional e na Câmara. E tem lá projetos de lei sobre mercado de carbono há muitos anos. Recentemente, nos últimos dois anos, a gente achou que ia com o projeto do deputado Marcelo Ramos. A coisa meio que desandou e foi para o Senado, com a senadora Leila [Barros (PDT-DF)]. Onde, da nossa perspectiva, o que a gente tem que ver é que ele é um instrumento entre muitos. É exatamente o que eu falei antes, que se esse instrumento se não tiver integridade ambiental e climática, não vai servir para nada. E é certo que ele vai adiar medidas de mitigação de empresas.
Mas a gente lembra bem por que a comunidade internacional entrou no debate do mercado de carbono? Por uma razão que nós temos que começar a internalizar, esse custo de carbono na economia que não vem sendo internalizado. Tem duas maneiras de precificar esse carbono na economia. Então, criando um grande imposto de carbono nacional ou internacional, ou através do mercado. Diversos países têm feito essa opção. Primeiro temos acordo que precisamos internalizar o custo de carbono na economia para aumentar esse custo ambiental que não está sendo computado. Como é que faz? É através do mercado ou é através de impostos?
Cada país está vendo a melhor forma. E tem países que estão unindo ambos. A ideia do imposto é obviamente bem-vinda e alguns estudos mostram que ela está sendo menos eficaz em algumas áreas, dependendo de como ela é feita, outros estão achando que ela é mais eficaz.
Tem diversas experiências e muitos estudos sobre isso e em termos do mercado de carbono, a ideia é acelerar as mudanças onde o que mais polui paga para o que menos polui, digamos assim. Então é criar um mercado que tem esse comércio entre poluidores e não poluidores ou os que trazem mudanças tecnológicas e aceleram essas mudanças tecnológicas. Mas, para se contribuir para isso, tem aqui essa palavrinha que é a adicionalidade. Esse crédito de carbono que está entrando, ele é realmente adicional? É recurso que está pagando por esse crédito de carbono, é para algo novo, para uma nova tecnologia, ou para a preservação, ou para o reflorestamento, ou para ajudar a realmente que povos indígenas consigam manter, por exemplo, suas florestas em pé?
Então, é muito difícil ter metodologias que dão essa segurança e muito mais na área de uso da terra do que na área de tecnologia e energia. Nisso as metodologias estão consolidadas. Eu diria que a controvérsia maior é na área de uso da terra e floresta. E por isso o debate no Brasil é tão difícil, infelizmente.
Eu queria pedir para você comentar o texto do PL. No Senado, houve a modificação que foi a retirada do agro, o que gerou críticas de movimentos da sociedade civil. E depois, no segundo momento, na Câmara, foram criados aqueles dispositivos que permitem aos fazendeiros gerar crédito e também teve uma comoção.
Em termos da tramitação, eu acho que o texto do mercado de carbono está no meio de uma tensão e de uma briga entre as casas, entre a Câmara e o Senado, que é para muito além do texto do mercado de carbono. É sobre qual texto a gente está falando. É o texto que se iniciou no Senado, foi para a Câmara e volta para o Senado, para a finalização, ou se o texto é o que começa na Câmara, vai para o Senado e volta para a Câmara. Acho que tem um tema de tramitação que ainda precisa ser resolvido, até para que a gente possa julgar de que texto estamos falando.
Tem essa controvérsia e esperamos que o texto do Senado vá vingar, porque começou por ali e vai para a Câmara. Mas, durante a tramitação no Senado, o agro resolveu não estar junto, nesse início. Eles têm alguma razão. Uma das razões é que, quando se olha para as experiências de mercado de carbono no mundo, já são mais de 28 países que têm mercado de carbono. Somente dois consideram a área de agricultura. E muito recentemente. Então, não é surpresa que o agro preferiu estar fora, porque é difícil até se comparar com outros mercados de carbono.
Porque a maioria dos países que começaram com o mercado de carbono, a grande emissão deles vem da energia. Então, havia um certo estranhamento, digamos assim, sobre o instrumento e quão útil e como ele seria usado para o agro.
O segundo motivo, e que talvez eles tenham também razão, é que as metodologias de medição do crédito de carbono para a integridade, na área de energia, são muito consolidadas.
Na área do agro ainda não é tanto, quanto absorve ou não absorve a captura de carbono por agricultura, como é que é a emissão de agricultura florestal tropical versus temperada? A metodologia desta área para crédito de carbono ainda está em desenvolvimento. Entretanto, no caso brasileiro, a gente sabe que o agro é um grande contribuidor das emissões. Então, eles deveriam fazer parte da solução também. E talvez mais do que em países onde a agropecuária é menor.
Eu acho que a gente compreende que essa metodologia ainda não está estabelecida. E no projeto de lei que foi para o Senado, isso estava explícito. Somente entrarão no mercado de carbono áreas ou setores quando tiverem metodologia já comprovada nacional e internacionalmente.
Então a gente sabia que mesmo que eles tivessem o arcabouço geral, quando a gente entrasse na regulamentação dessa nova lei, ia demorar para o agro entrar, porque metodologicamente ainda tem dificuldades. Eles optaram por estar fora do arcabouço e eu acho que agora passou já um tempo.
A gente vem conversando bastante com o agro e eu acho que eles percebem que talvez existam vantagens em estarem dentro do arcabouço. Sabemos que vai demorar para a área do agro ter responsabilidades, porque o nível de carbono exigido pelo mercado de carbono no começo é 25.000 toneladas por ano.
Não sei se tem alguma empresa do agro que tem tanta emissão. Então teve esse problema ali no Senado e eu espero e realmente espero que o agro repense, porque seria bom eles estarem dentro desde o começo e vai demorar para a gente acertar o mercado de carbono brasileiro.
Quando o texto chegou na Câmara, aí é um outro problema, porque ali eu acho que um dos grandes problemas que a gente teve foi a mistura de um mercado de carbono regulado com o mercado de carbono voluntário. Tentou-se no projeto de lei colocar ambos como se não houvesse diferença. E acho que isso é um problema, porque ele traz insegurança jurídica para o mercado de carbono regulado e isso é um problema aí para o mercado de carbono.
O mercado de REDD hoje em dia está 2, 3 dólares a tonelada de carbono. Se a gente tiver uma invasão desses créditos de carbono para o mercado regulado, é melhor nem ter o mercado regulado, porque vai ter uma invasão de oferta, muita oferta de créditos de carbono.
Essa mistura de mercado de carbono regulado com o mercado de carbono voluntário deforma o mercado. Aí sim é muito mais barato para os poluidores comprarem créditos de carbono que está a 2 dólares do que mudar tecnologicamente matrizes, seja de energia, seja maquinário, que essa é a intenção. É colocar um mercado que as empresas que são grandes emissores e siderurgia, cimento, elas têm que fazer essa escolha. Eu troco uma máquina ou eu pago para anular as minhas emissões? E quando o mercado for inundado por créditos? Muito, muito barato. E essa mistura com o voluntário obviamente não vai ter nenhum incentivo para eles serem mais eficientes em termos de emissão.
Em relação a essa questão do agro poder gerar carbono a partir da área de reserva, há críticas que seria uma remuneração por algo que já fazem por obrigação legal. Queria pedir seu comentário sobre isso.
Dentro do que veio do projeto da Câmara, ele estava totalmente confuso. Então, se eu não me engano, são quatro ou cinco tipos de REDD. Eles estão se colocando, o setor privado, na mesma obrigação, digamos, que indígenas ou quilombolas, porque eles são donos da terra. Eles têm que manter a terra em pé, a reserva legal.
Projetos de carbono voluntário já estão acontecendo em reservas legais, obviamente em terra indígena, em terras quilombolas, mas é um mercado voluntário. E aí cada um compra, vende o que acha que queria.
Agora, quando se entra no regulado, tem que ter muito mais cuidado com quem vai se beneficiar e como. E esse é um dos grandes problemas. Ao misturar o mercado regulado com o voluntário, não dá para usar como subterfúgio essa ligação para você regular o irregulável e vice-versa.
Por isso que eu acho que isso é um problema. Eu sou da opinião que, quando os proprietários de terra compraram aquela propriedade na Amazônia, por exemplo, e sabiam que a terra que compraram, eles teriam como obrigação preservar 80% no caso da Amazônia e 20% no caso do Cerrado. E isso já estava embutido no preço da terra. Já tinha ali um deságio porque sabiam que podiam usar pouco essa terra. Então, isso já está computado.
Se eles encontrarem maneiras de se beneficiar dessa terra que eles têm que preservar a floresta com outras atividades econômicas. Por exemplo, o mercado voluntário de carbono, colher castanha, não tenho nada contra. Acho que é um bom incentivo para a preservação.
Mas trazer isso para o mercado regulado eu acho um problema, porque, como eu falei, é um dos grandes problemas é que vai ter um excesso de créditos de carbono. E aí você acaba com o mecanismo que foi pensado para incentivar mudanças de práticas nos setores que precisam, que têm mais dificuldade ou nem têm tecnologias para descarbonizar nesse momento. Para isso, foi criado o mercado de carbono, não para deixar ninguém rico. Era ao contrário, é só não desvirtuar o objeto.
Qual deveria ser o papel do Estado em relação ao mercado voluntário? Há uma série de denúncias de contratos complicados entre empresas e povos tradicionais. De que forma o Estado pode intervir para proteger as comunidades, para que elas tenham esses direitos resguardados?
O Estado tem obrigação de fazer muita coisa para proteger essas populações. Primeiro, porque elas estão em terras públicas. Quando a gente fala território indígena, território quilombola, terras públicas, seja não destinada, seja destinada, é terra pública. E por isso o Estado tem um papel, sim, de saber como essas transações estão sendo feitas, como é que a gente protege essas populações que ali estão e têm diversas maneiras de fazê-lo.
No primeiro projeto de lei que foi colocado no Senado, o ConaRedd+, que é o lugar que define os projetos de REDD, está desenvolvendo salvaguardas sociais e ambientais para esse tipo de projeto. Então ali deveria ser regulamentado, por exemplo, como é que as populações estão tendo capacidade ou não. Como são os acordos entre empresas internacionais ou nacionais com essas populações. Qual o respaldo que as agências, por exemplo, Ibama, Fundação Palmares, podem e devem dar. Para que servem esses contratos. Por que estão acontecendo em terra pública.
Então precisaria da anuência, por exemplo, de uma Funai ou de uma fundação, antes que as empresas vão lá e só falem com a população local. Isso é papel do Estado, sim. Naquele projeto de lei a gente sugeriu que essa regulamentação em terras públicas, onde tem populações tradicionais, fosse feita através do ConaRedd+, junto com os órgãos municipais, estaduais e federais que têm obrigações naquela terra pública.
O Estado tem muita obrigação. A gente está vendo os carbon cowboys, que estão chegando nas comunidades de qualquer jeito.
E a gente tem que lembrar que, por exemplo, a queda do desmatamento que a gente viu no último ano foi de 50%. E quem está levando essa queda de desmatamento é o poder do Estado brasileiro. É o governo federal, o Ibama e ICMBio, a Força Nacional, junto com as forças estaduais e os governos estaduais.
Por isso que a gente está colocando muito, muita ênfase nos projetos que a gente chama jurisdicional, e não de projetos individuais isolados, porque a gente sabe que não adianta ter um quadradinho hiper verde num estado, ou numa região, ou numa terra indígena e ao redor estar totalmente desmatado. Não é isso que a gente quer. A gente quer que o combate ao desmatamento e que a remuneração para os que estão deixando a floresta em pé, seja populações tradicionais, seja os Estados e o governo federal, sejam remunerados pelo trabalho que já está sendo feito.
Esses projetos jurisdicionais são muito importantes. A gente não pode criar um mercado onde, quanto mais vulnerável for a região, mais aquele cara que faz um projetinho e recebe. Porque, se não, vai acabar criando um mercado de mais ameaças.
E a gente não quer um mercado de quanto maior ameaça, o crédito de carbono vale mais. Ao contrário. Por isso a gente tem que o projeto de lei que estava no Senado olha para projetos jurisdicionais junto com os Estados, com os municípios, porque eles, sim, têm um papel no combate ao desmatamento e, obviamente, as populações que estão e o setor privado também, que está na ponta, também tem o papel. Mas vamos olhar para o jurisdicional e dividir essa remuneração entre todos que estão aí contribuindo. Esse é o objetivo.
