Agronegócio, mercado financeiro e bem-estar: como incentivos fiscais minam políticas sociais

Renúncia fiscal em CRAs e LCAs afeta capacidade do Brasil de gerir dívida pública, impactando investimentos em educação, saúde e previdência

Após árduas economias, sobrou, milagrosamente, R$ 1 mil na conta bancária. Bombardeado por coachs que prometem dinheiro sem trabalho e vídeos de finfluencers, um trabalhador resolveu aplicar a soma num título financeiro do mercado de capitais.

Em um dia sem paciência para acompanhar a volatilidade do mercado de ações, um super-rico notou R$ 100 mil dando sopa na carteira e também alocou a quantia em um título financeiro.

Navegando pelo aplicativo do banco, que oferece algumas formas de investir, ambos encontraram os títulos públicos, oferecidos pelo Tesouro Nacional, e os títulos privados, como as Letras de Crédito do Agronegócio (LCA), emitidas por bancos para arrecadar recursos para o agronegócio. 

Para investir nos títulos públicos, o app do banco informa ser preciso pagar Imposto de Renda, que varia entre 15% e 22,5%, a depender de quanto tempo o dinheiro ficar ali, rendendo. No segundo caso, a tela de aplicações grita com letras coloridas, destacando a informação: “IR isento.” 

Optando pela LCA, na data de vencimento do título, tudo o que render sobre o valor inicial vai ficar com o investidor, nenhum real para os cofres públicos via cobrança de imposto.

“É este!”, pensa o trabalhador, em posse de dez notas de cem. Naquele mês, sobrou dinheiro porque seu filho finalmente conseguiu uma vaga na escola pública perto de casa, a sogra recebeu o primeiro pagamento da aposentadoria, a geladeira não quebrou e a compra do supermercado ficou mais barata, após uma leve queda na taxa de juros no país.

Alguma relação entre condições socioeconômicas para investir e títulos financeiros? Sim, algumas. E não necessariamente causais, mas reversas. 

No Brasil, quanto mais o país é pressionado por juros altos e dificuldades para financiar políticas de bem-estar social — escola gratuita, saúde pública, benefícios de previdência e assistência social, habitação etc. —, mais os setores privados se beneficiam. Sem serviços públicos de qualidade, a população recorre, quando pode, a empresas que visam o lucro, e não o bem-estar. No mercado financeiro, as empresas também se dão bem.

Segundo levantamento publicado por O Globo em agosto de 2026, o Tesouro Nacional renunciou R$ 23,9 bilhões de IR de títulos privados dos setores imobiliário (LCI, CRI), do agronegócio (LCA, CRA) e de debêntures incentivadas (que financiam projetos de infraestrutura).

Enquanto o estado cobra IR de títulos públicos — que financiam a dívida pública e, teoricamente, arrecadam recursos para investimentos públicos —, os títulos privados são incentivados. Na hora de decidir qual deles comprar, ou seja, em qual deles injetar dinheiro, o trabalhador e o super-rico não têm dúvidas.

“A tributação está longe de ser neutra no Brasil, beneficiando determinados veículos de investimento em detrimento de outros”, afirma publicação recente do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Organizações nacionais e internacionais concordam com o Ipea: deveria haver maior equivalência entre os juros cobrados por instrumentos financeiros rentistas.

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Títulos do agronegócio: Lula x Flávio Bolsonaro

Um eventual governo Lula IV estimularia os títulos financeiros do agronegócio, hoje isentos de IR. “Buscaremos também continuar diversificando as fontes de financiamento, estimulando o mercado de capitais e títulos do agronegócio. Haverá medidas para simplificar ainda mais o acesso ao crédito, com processos menos burocráticos e critérios claros”, diz o plano de governo do candidato à reeleição.

Um eventual governo de Flávio Bolsonaro também. “[Vamos] trazer ferramentas de securitização e reorganização das dívidas do setor, dando ao produtor o horizonte de mais de um ano que ele precisa para planejar”, cita o plano de governo do candidato da extrema direita. “Securitização” se refere ao processo financeiro de emissão de títulos privados, como os Certificados de Recebíveis do Agronegócio (CRA).

Apesar de declarações públicas de incentivo, só um deles tentou, na prática, a diminuição da diferença de cobrança fiscal entre títulos públicos e privados. A Medida Provisória nº 1.303/2025, proposta pelo Lula III, buscou taxar os rendimentos de títulos privados em 5%, entre outros instrumentos financeiros. Medidas provisórias precisam ser votadas no Congresso Nacional, e esta não passou.

No caso do trabalhador que aplicou R$ 1 mil: se, ao final da vigência do título, o rendimento fosse de R$ 200, ele receberia de volta R$ 1.190, correspondente ao valor inicial acrescido de juros já taxados em 5%. Com um rendimento semelhante, o super-rico receberia, ao final da apuração, R$ 119 mil já taxados.

Considerando a estimativa do Ministério da Fazenda para o mercado de títulos e valores mobiliários, haveria uma arrecadação fiscal, nestes termos, de R$ 9,6 bilhões entre 2026 e 2028. 

Como a MP não passou, o milionário vê um crescimento de seu patrimônio rentista sem gerar nenhuma contrapartida para a sociedade, como uma contribuição social ou a produção de um bem ou serviço.  

Diferente de outras pautas, como o fim da escala 6×1, a questão tributária no Brasil não leva a população às ruas, pedindo o aumento de impostos de alguns setores. Existe apelo popular mas, em geral, é pela redução de impostos, argumento importante da extrema direita. Não há, portanto, uma pressão das ruas para forçar uma mudança de voto massiva dos parlamentares, majoritariamente ruralistas, pela taxação de instrumentos que financiam o agronegócio.

A população poderia exigir que a maior arrecadação tributária de produtos privados se convertesse em investimentos em bem-estar social. Mas, hoje, a força que se destaca – e vence – é a do lobby do setor.

Maria Lucia Fattorelli, auditora fiscal aposentada e coordenadora nacional da Auditoria Cidadã da Dívida (ACD), organização que estuda o endividamento da dívida pública brasileira e advoga pela sua transparência, afirma que o incentivo fiscal a esses instrumentos financeiros só beneficia o bolso da elite econômica. 

“A isenção [de títulos privados] tem beneficiado principalmente os grandes investidores, construtoras, proprietários de terras e bancos emissores”, afirma. 

Segundo Fattorelli, enquanto grandes empresas se beneficiam da isenção fiscal pelo IR, o trabalhador é taxado progressivamente sobre a própria renda, a partir de R$ 5 mil, em até 27,5%.

“A tabela progressiva precisa ser imposta a todos os rendimentos financeiros”, diz, comparando o lucro de rentistas e a renda de trabalhadores. “Isso aumentaria a arrecadação do imposto de renda que, por determinação constitucional, é repartida com estados e municípios, e, adicionalmente, serve de base para o cálculo do piso de recursos da educação, e indiretamente, de outras áreas sociais como a saúde.”

Incentivando o inimigo

Atualmente, o Brasil possui a maior dívida pública desde a década de 1990. Em agosto de 2026, a dívida bateu 69,27% do Produto Interno Bruto (PIB), valor final de bens e serviços produzidos no país e que hoje está projetado em R$ 12,7 trilhões. 

É como se o Brasil tivesse um salário e comprometesse 70% dele em financiamentos. É muita coisa.

Todo ano, o Fundo Monetário Internacional (FMI) publica um caderno de leitura da situação fiscal de seus países membros, com pitadas sugestivas. 

Membro da organização multilateral desde janeiro de 1946, o Brasil ouviu do FMI que “para colocar a dívida pública em uma trajetória de queda consistente e abrir espaço para investimentos prioritários, justifica-se (…) implementar um esforço fiscal mais ambicioso”.

O que são investimentos prioritários em um país considerado de média-alta renda, mas em desenvolvimento? O bem-estar social, como educação, saúde e saneamento básico, são alguns dos mais urgentes.

Como uma instituição essencialmente econômica, o FMI não está preocupado, necessariamente, com tais indicadores sociais. Mas aponta a necessidade de taxar Certificados de Recebíveis do Agronegócio (CRA), Imobiliários (CRI) e Debêntures Incentivadas se o Brasil não quiser aprofundar uma “distorção fiscal”, renunciando a cerca de 0,3% do PIB em impostos que deixam de ser cobrados desses títulos.

O relatório do FMI também assinala que títulos privados beneficiam invariavelmente as mesmas grandes empresas, e não pequenos e médios negócios. Este pequeno grupo de corporações agraciadas com renúncia fiscal do governo aplica recursos de títulos, menciona o FMI, em capital de giro ou reforço de caixa. 

Em outras palavras, estas empresas não fazem novos investimentos, como a construção de unidades fabris ou de beneficiamento, o que poderia gerar outros impostos capazes de financiar o bem-estar da população, como a Contribuição Patronal Previdenciária e Contribuição Social sobre o Lucro Líquido, que também financia gastos de seguridade social.

Um caso investigado pelo Joio é o das empacotadoras de carne. Três grandes empresas — JBS, Marfrig e Minerva — tomam crédito de CRAs essencialmente para a compra de animais (capital de giro), não para expandir unidades produtivas (investimento), como frigoríficos, por exemplo.

O que o FMI sugere? Um phaseout.

Em bom português, eliminar progressivamente o benefício de isenção fiscal para esses títulos corporativos. E também revisar quem são os setores econômicos beneficiados e criar regras mais rígidas para o uso dos recursos arrecadados.

Vice-presidente do Instituto de Justiça Fiscal (IJF), organização que busca aperfeiçoar o sistema fiscal de forma a contribuir para a redução das desigualdades sociais, Clair Hickmann declara que “nenhum incentivo deveria ser eterno.”

“O problema dessas renúncias [fiscais] é que tem muitas que estão ali há muitos anos, sem uma reavaliação periódica, sem a sociedade saber se o objetivo está sendo alcançado, quantos empregos está gerando, se foi bom para a sociedade”, diz. 

No caso da isenção de IR para CRAs e LCAs, o benefício fiscal está em vigor desde a criação destes instrumentos, em 2004.

“A gente tem um problema sério de renúncia em que cada setor que está sendo beneficiado quer manter seus privilégios”, aponta Hickmann. 

Os conselhos do FMI não vêm de um credor esperando o pagamento de parcelas. O Brasil se livrou da dívida com o fundo monetário em 2005, quando o governo Lula I a quitou antecipadamente. Mas o país continua devendo a outros credores, como empresas, bancos e cidadãos. 

Instituições multilaterais, como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), e financeiras, como bancos privados, têm contratos de empréstimo para o Brasil. O país também deve a empresas e a indivíduos, que compram seus títulos públicos emitidos para arrecadar recursos, como os títulos do Tesouro.

De acordo com a ACD, a dívida pública é constituída por endividamentos que não apresentam contrapartidas à sociedade, por taxas de juros abusivas e pela transformação de dívidas privadas, como a de bancos, em dívida pública. A organização também critica a assunção do próprio Tribunal de Contas da União de não utilizar nenhum centavo da emissão de títulos públicos para fazer investimentos sociais, como o Estado declara em outras publicações.

“O Brasil mantém a posição de campeão no pagamento de juros sobre dívida ilegítima. Atualmente pagamos mais de 9% ao ano de juros acima da inflação, enquanto nos Estados Unidos tal taxa é de 0,58%, na Zona do Euro e no Japão [essa taxa] é negativa”, afirma Fattorelli, da ACD. 

Para a ACD, é necessário auditar a dívida de forma transparente e constante, para que a população tenha ciência e possa opinar sobre contratações de empréstimos públicos e seus objetivos, além de conseguir fazer um controle da destinação dos recursos, entre eles o de investimentos sociais.

A depender de quem vença as eleições no domingo, em vez de investimentos sociais, podemos estar sujeitos a um maior arrocho econômico. “Corremos o risco de vermos ainda mais agravada a situação, a exemplo do ‘tesouraço’ e do superajuste fiscal propostos pela campanha de Flávio Bolsonaro”, completa.

Para além dos títulos

Estima-se que a Lei Kandir, criada em 1996 por FHC e em vigência há 30 anos, amarga um prejuízo ao Estado brasileiro da ordem de bilhões de reais. 

A lei isenta de Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS) a exportação de produtos primários e semielaborados, como a soja, o que fez o Brasil deixar de arrecadar R$ 57 bilhões em 2022 só na venda externa desse grão.

Segundo estudo sobre renúncias fiscais ao agronegócio, o Brasil arrecadou irrisórios R$ 70 mil com impostos de exportação em 2023 para os setores da agricultura, pecuária, produção florestal, pesca e aquicultura. 

Marco Antônio Mitidiero Junior, professor de Geografia da Universidade Federal da Paraíba e um dos autores do estudo, afirma que a perpetuação da lei Kandir produz muitos impactos negativos à sociedade brasileira. 

“Um deles é que o produtor brasileiro que produz para exportação não paga o ICMS, que é o principal imposto sobre a produção de mercadorias e serviços no Brasil, enquanto que o produtor de arroz e feijão, que comercializa internamente, paga o imposto.” Segundo Mitidiero, isso tira o incentivo à produção de itens da cesta básica, onerando a população, que paga mais no preço dos alimentos.

Agricultura e agroindústria também recebem incentivos fiscais pela não tributação da Cofins sobre agrotóxicos, um imposto que financia diretamente a saúde, a previdência e a assistência social (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social). Isto é, não há cobrança sobre a importação e a receita bruta da venda no mercado interno de agrotóxicos, produtos que impactam diretamente a saúde humana e ambiental.

Para o exercício do orçamento de 2026, o Ministério da Fazenda calculou que a agricultura é o terceiro setor econômico com maior gasto tributário (14,95%), só atrás de comércio e serviços (22,54%) e saúde (17,41%). Gasto tributário significa o custo estatal da não arrecadação fiscal para atender objetivos econômicos e sociais. 

“O agronegócio se coloca como o ‘motor da economia brasileira’. Se a gente assumir isso como verdade, nós estamos assumindo que o grande motor da economia brasileira não paga imposto. Se ele não paga imposto, não ajuda a sustentar o Estado brasileiro”, resume Mitidiero.