O que o fim do conselho de segurança alimentar e nutricional nos diz sobre perseguição ideológica e o risco de o Brasil perder os avanços na luta contra a fome
Os ataques de primeira hora do governo Jair Bolsonaro às políticas de segurança alimentar e nutricional podem ser a pá de cal simbólica que levará o Brasil de volta ao Mapa da Fome. Passados apenas cinco anos desde a conquista histórica, quando o país teve menos de 5% da população em condição de insegurança alimentar, os passos são largos na direção contrária.
Assinada logo no primeiro dia de governo, a Medida Provisória 870 extinguiu o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea), principal canal da sociedade civil para o diálogo a nível federal em relação às políticas públicas voltadas para a segurança alimentar e nutricional. A rapidez com que a decisão foi anunciada enviou um sinal simbólico das prioridades da nova gestão – e, de outro lado, articulou forças para tentar recriar o colegiado e lutar contra o crescimento da fome.
Para um presidente que diz realizar uma espécie de “democracia direta”, a extinção do Consea poderia soar contraditória. Afinal, o conselho tinha dois terços dos integrantes indicados pela sociedade e garantia uma interlocução rara com as populações mais vulneráveis em termos de segurança alimentar e nutricional.
Eis aí uma explicação mais coerente: populações vulneráveis são alvo preferencial de Bolsonaro. Há tantas declarações preconceituosas contra pobres, indígenas e quilombolas que fica difícil selecionar alguma. Durante a campanha eleitoral, ele falou que essas populações precisavam parar de “coitadismo”.
“O Consea, bem como os demais conselhos vinculados à Presidência da República, foi extinto. Foram mantidas todas as competências que havia nos conselhos, mas agora em outros órgãos. A partir dessa forma de organização, a entrega governamental se tornará mais célere”, afirmou em nota o Ministério da Cidadania chefiado por Osmar Terra – que assumiu as atribuições da política de segurança alimentar e nutricional no novo governo. A nova estrutura é resultado da fusão de Desenvolvimento Social, Cultura e Esportes.
O que a nota do Ministério da Cidadania não explica é onde foram parar os conselheiros, quem exercerá as funções que cabiam a eles, quem nomeará essas pessoas, como será exercido o controle da sociedade sobre essas atividades, quem apresentará as prioridades nacionais em termos de segurança alimentar e nutricional e quem organizará as conferências setoriais.
Ao fim do Consea se somam o esvaziamento das funções da Funai, responsável pela política em relação aos povos indígenas, e uma enorme incerteza no Incra, o encarregado pela reforma agrária no território nacional. Nos primeiros 15 dias de governo, áreas indígenas e assentamentos foram atacados em várias partes do país.
Criado no governo Itamar Franco e reaberto no início do primeiro governo Lula, o Consea foi institucionalizado por meio da Lei Ordinária de Segurança Alimentar e Nutricional (Losan), de 2006. Fazia parte do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan), que tem o objetivo de assegurar o direito à alimentação adequada a toda a população residente no território nacional, conforme prevê o artigo 6º da Constituição – que foi alterado em 2010 para passar a contemplar a alimentação entre os direitos constitucionais básicos.
As mudanças feitas por Bolsonaro revogam todas as funções do Consea, órgão de assessoramento direto da Presidência da República – excluem sua descrição como um componente do Sisan e revogam os pontos que tratam da composição do conselho.
Renato Maluf, que presidiu o Consea de 2007 a 2011, considera que a revogação dos artigos que tratam sobre o conselho na Losan abala o objetivo principal da legislação sobre segurança alimentar e nutricional, fruto de uma construção pactuada entre a sociedade civil e o governo.
“Não é uma mera revogação de artigo porque adultera fundamentalmente o que estava expresso na lei. Foi um golpe violento sobre a cidadania e as políticas voltadas a promover o direito à alimentação. A existência do Consea, o seu formato e a sua localização no Sistema Nacional de Segurança Alimentar constituem o próprio coração do que a lei pretende.”
Elisabetta Recine, professora da Universidade de Brasília, exercia a função de presidente do Conselho no momento da edição da MP 870 – o comando fica sempre a cargo da sociedade civil, mais um aspecto raro nos colegiados de órgãos públicos. Ela ressalta que a extinção do Consea tem como consequências o empobrecimento e a fragilização de políticas públicas voltadas para a segurança alimentar e nutricional.
“A partir do momento em que você começa a alterar a Losan, a partir do controle e participação social há uma perspectiva de fragilização e desestruturação do sistema do ponto de vista institucional, conceitual, de princípios e, portanto, também de programas”, aponta.
O Consea é tido como parte fundamental da trajetória singular do Brasil em termos de segurança alimentar e nutricional. Lá foram criadas ou aprimoradas várias das políticas que levaram o país a avanços rápidos em termos de combate à fome. Além da inclusão da alimentação como um direito constitucional e da elaboração da Losan, duas políticas estruturais na conexão entre agricultores e consumidores tiveram a atuação do conselho: o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), o Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae).
Também foi uma contribuição do Consea o Plano Safra da Agricultura Familiar, que passou a garantir aos pequenos produtores o financiamento de boa parte da produção, em montantes inéditos. A Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (Planagro) e o programa de instalação de cisternas para combater os efeitos da seca no semiárido são dois outros exemplos de iniciativas que passaram pelo colegiado.
Além disso, o Consea abrigava diferentes segmentos da sociedade voltados ao fortalecimento das ações de segurança alimentar e nutricional. O colegiado por várias vezes atuou como um incentivador da intersetorialidade na máquina pública, ou seja, da articulação de diferentes estruturas de governo. Nesse sentido, existe receio de que a Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional, mantida nesse início de governo, perca vitalidade e se feche em objetivos setoriais, sem a visão articuladora trazida pelo Consea.
Elisabetta Recine ressalta que a garantia do direito humano à alimentação adequada passa pelo atendimento prioritário à população mais vulnerável a partir de um processo de participação e diálogo com o governo em relação às políticas públicas que tratam da segurança alimentar e nutricional.
“O grande valor do Consea é a representação prioritária dos grupos mais vulnerabilizados da sociedade brasileira, a parcela da população brasileira para a qual o direito humano à alimentação adequada é violado de maneira sistemática”, afirma.
Para Flávio Valente, consultor da FIAN – Organização pelo Direito Humano à Alimentação e Nutrição Adequadas, a extinção do Consea terá um impacto grande em países da América Latina e da África que vinham adotando junto com o Brasil a construção de uma política de segurança alimentar e nutricional.
Ele considera que a medida representa uma violação dos direitos humanos de uma parcela significativa da população brasileira e um ataque frontal na busca da redução das desigualdades no país. “Elimina a participação dos grupos sociais mais diretamente afetados pela fome e pelas doenças associadas à obesidade nas discussões sobre políticas públicas, em particular os indígenas, os quilombolas, os pequenos produtores rurais e as comunidades tradicionais. Considero um retrocesso de décadas em termos de políticas públicas”, afirma.
Valéria Burity, secretária-geral da FIAN no Brasil, entende que a extinção do Consea está inserida na perseguição ideológica anunciada pelo governo de Jair Bolsonaro. “O que tem se chamado de ideologia é tudo o que questiona a forma como eles querem conduzir o país. Com certeza o Consea fazia frente ao agronegócio, que ganha um superministério e tem pautado fortemente esse governo. Porque o Consea, nos campos em que ele não conseguiu incidir concretamente como reforma agrária e acesso ao território, ele pelo menos fazia uma denúncia ou trazia uma outra ótica”, aponta.
A organização criou um abaixo-assinado contra a decisão de Bolsonaro.
A sociedade civil representada no Consea se manifestou por meio de nota em que afirma que “recebeu, com surpresa e grande pesar, a decisão do governo federal recém-empossado” e defende a existência do conselho. “O formato de participação social adotado pelo Brasil na área de segurança alimentar e nutricional tem sido exemplo para inúmeros países. É preciso reforçar e consolidar o Consea como um espaço democrático do Estado brasileiro – e não de governos – dando voz às organizações sociais representativas para que as políticas públicas consigam dar resposta aos problemas dos setores mais vulneráveis da sociedade brasileira”, diz o texto.
O Projeto Reaja, ligado à Universidade Federal de Juiz de Fora, é uma rede de estudos e ações em justiça alimentar que congrega diferentes áreas do conhecimento. Na visão do grupo, a medida é ilegal. “É contraditória aos próprios princípios do Sisan estabelecidos no artigo 8 da própria lei 11,346/2016; desconsidera a obrigatoriedade jurídica de vinculação do Poder Executivo de manutenção do Consea nos termos das metas 8,6 e 8,8 estabelecidas no Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional 2016 – 2019; viola o princípio da vedação do retrocesso social; na condição de canal institucional, a extinção do Consea viola o princípio da participação popular, princípio estruturante do Estado Democrático de Direito (art. 1º da CF) e, consequentemente o direito humano à alimentação adequada (art. 6º da CF).”
Passos largos rumo ao Mapa da Fome
A MP 870 traz outras medidas com impacto na segurança alimentar e nutricional. De acordo com a medida passaram a ser competência do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) – chefiado pela ruralista Tereza Cristina (DEM/RS) – a reforma agrária, conservação e manejo relacionados a sistemas agroflorestais e demarcação de territórios indígenas e quilombolas.
Elisabetta Recine considera que essas medidas levam a um conjunto de perda de direitos que afetam a segurança alimentar e nutricional dessas populações. “Isso aponta para uma redução da capacidade do Estado de perceber, enxergar e agir no sentido de restituir as terras que são de direito desses povos e comunidades. E, portanto, restringir sua capacidade de ter uma vida autônoma e soberana segundo seus princípios”, afirma.
Francisco Menezes, que presidiu o Consea de 2004 a 2006, acredita que existe uma correlação de intenções nas medidas que foram adotadas em relação a esses povos. “Nós já identificamos eles como populações vulneráveis, que merecem uma cobertura maior por parte das políticas públicas de proteção social. Isso com certeza vai trazer um agravamento, pode inclusive trazer um retrocesso dentro daquilo que já foi conquistado.”
Ele aponta que antes que o governo Bolsonaro assumisse já haviam sido feitas advertências de que o Brasil estava em uma rota de retorno ao Mapa da Fome. Entre outras coisas, o índice de desemprego cresceu de maneira significativa desde 2014, a legislação trabalhista foi enfraquecida e os investimentos sociais serão reduzidos de maneira constante por ao menos vinte anos. Divulgado essa semana, o índice de miséria na América Latina cresceu, chegando a 63 milhões de pessoas, puxado pelo desempenho brasileiro.
“Na prática nós presenciamos já uma situação em que isso se expressa em diferentes partes da cidade e do campo. Já há muitas denúncias do quanto aumentou em determinados bolsões de pobreza essa carência”, afirma Menezes.
Em nota divulgada após a extinção do Consea, a Ação da Cidadania Contra a Fome a Miséria e Pela Vida – entidade fundada em 1993 por Herbert de Souza, o Betinho, e que desde então atua na luta por políticas públicas contra a fome e a miséria no Brasil – expressou preocupação.
“O ano que o país deve voltar ao Mapa da Fome da ONU (onde mais de 5% da população se encontra em insegurança alimentar) ser o mesmo ano que o Consea é esvaziado (ou extinto, ainda não temos clareza!) é de um surrealismo impar na história do país, e ao que parece, especialmente nas questões sociais, está caminhando rumo a um retrocesso social sem precedentes”, diz o texto.
Para Renato Maluf, a situação vem desde o golpe de 2016. “O Mapa da Fome foi divulgado ano passado com dados de 2016, que ainda não revelavam a gravidade da crise. O desse ano, com dados de 2017, já deve revelar a situação mais grave. Há realmente uma expectativa, se não chegar a voltar pro Mapa da Fome, que é uma probabilidade, certamente os indicadores estarão muito piores.”
Histórico
A história do Consea está ligada com a trajetória de redemocratização do país após o período de ditadura (1964 – 1985) e a consolidação da participação popular nas políticas públicas por meio da Constituição Cidadã de 1988.
“O conselho expressa a redemocratização, expressa o crescimento das organizações sociais em geral e movimentos sociais, e expressa a relevância do tema fome e do tema alimentos como justiça social e cidadania”, aponta Renato Maluf.
A I Conferência Nacional de Alimentação e Nutrição foi realizada no contexto da 8ª Conferência Nacional de Saúde, em 1986. O relatório final aborda a “alimentação como um direito”, contempla o conceito de “segurança alimentar e nutricional” e propõe a formulação de uma Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN), de um Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional e de um Conselho Nacional de Alimentação e Nutrição.
Com a vitória de Fernando Collor na eleição de 1989, a esquerda derrotada nas urnas se organizou em um “governo paralelo” coordenado por Lula com o objetivo de apresentar propostas alternativas àquelas que estavam sendo implementadas pelo governo eleito por meio de discussões realizadas entre os partidos e as organizações da sociedade civil.
Em 1991, o “governo paralelo” apresentou a proposta de uma Política Nacional de Segurança Alimentar para o Brasil com o objetivo de “garantir a segurança alimentar, assegurando que todos os brasileiros tenham, em todo momento, acesso aos alimentos básicos de que necessitam” – de novo falava-se na criação de um Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Tradicional.
O impeachment de Fernando Collor, em 1992, deu origem ao Movimento pela Ética na Política, formado por um grupo de organizações da sociedade civil. Liderado pelo sociólogo Herbert de Souza, o grupo incorporou o tema da segurança alimentar e nutricional para fazer frente a uma realidade de 32 milhões de pessoas que estavam em situação de insegurança alimentar no país.
Desse movimento nasceu a Ação da Cidadania Contra a Fome e a Miséria e Pela Vida, que articulou a criação do primeiro Consea, durante o governo de Itamar Franco, em 1993.
“Nesse momento o flagelo da fome é inteiramente politizado, se torna uma questão política. E o Consea reflete muito isso. A fome como uma questão política, e não técnica. Você tem uma forte mobilização pela ética na política, pela cidadania, e a fome aparece como a negação disso. Toda uma mobilização vai nessa direção”, aponta Maluf.
Esse primeiro conselho, presidido pelo bispo dom Mauro Morelli, que atuou junto com Betinho na criação, funcionou até 1994 e foi composto por 10 ministros de Estado e 21 representantes da sociedade civil designados pelo presidente da República a partir de indicações do Movimento pela Ética na Política. A secretaria-executiva das ações de governo localizava-se no Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (Ipea).
“Quando o Consea foi extinto, ali em 1995, uma das razões era justamente essa questão ideológica. Eliminar essa confrontação política e ideológica que existia e que era promovida nos debates do Consea. Porque era uma visão neoliberal. Agora tem outro contexto, não é só o neoliberalismo, mas também um autoritarismo muito forte”, aponta a secretária-geral da FIAN, Valéria Burity.
Na ocasião, a extinção do conselho nacional suscitou a criação de colegiados estaduais. Em 1996, apesar da ausência de uma articulação nacional, a sociedade civil continuou trabalhando a pauta da segurança alimentar e nutricional, com propostas que integraram o Relatório Nacional para a Cúpula Mundial da Alimentação (1996), elaborado pelo governo brasileiro com a participação de organizações. A mobilização dessas entidades em torno da Cúpula originou o Fórum Brasileiro de Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional (FBSSAN), em 1998.
“A sociedade civil teve alguma participação na elaboração do documento brasileiro da Cúpula de 1996 e em seguida tem a criação do Fórum como a principal rede nessa área e é um fórum que começa a dialogar com os governos estaduais”, aponta Renato Maluf.
O tema do combate à insegurança alimentar e nutricional também foi encampado na década de 1990 pela organização não governamental Instituto Cidadania, coordenada por Lula, que apresentou uma nova proposta de política nacional de segurança alimentar com contribuição dos movimentos e organizações da sociedade civil que atuavam nessa área, no momento em que o país registrava 44 milhões de brasileiros em situação de vulnerabilidade alimentar – 28% da população.
Intitulada de Projeto Fome Zero, essa proposta se converteu no programa de governo implementado em 2003, quando foi recriado o Consea, dessa vez como um conselho ligado diretamente à Presidência da República.
“Quando o Lula ganhou a eleição, em 2002, o Fórum Brasileiro rapidamente articulou uma centena de representações que começaram a dialogar para recriar o Consea. Então, naquele momento já se tinha uma participação da sociedade civil acolhida nessa proposta generosa do governo Lula de nos colocar na Presidência da República”, aponta Maluf.
O fato de estar ligado à Presidência da República proporcionou ao conselho incidir sobre as políticas públicas que estavam discutidas nos diferentes ministérios, servindo também como espaço de interlocução dentre eles.
“O Consea exercia um papel de articulação de setores do governo e da sociedade e em alguns casos preenchia uma lacuna de articulação do próprio governo. Esse papel aglutinador era exercido porque estava na presidência da República e tinha a possibilidade e mobilizar os ministérios”, aponta Maluf. “O Consea quando deliberava não emitia panfletos, emitia suas proposições ou tomava posições e buscava fundamentá-las fortemente sem deixar de registrar os dissensos.”
Outro papel de relevância para o Consea foi o de articular a rede de conselhos nos estados e municípios, que hoje são cerca de 500. “Então ficamos muito preocupados que o encerramento do Consea signifique também fazer cessar essa vida intensa que conseguiu gerar através desse de participação social dentro do campo da segurança alimentar”, aponta Francisco Menezes.
Durante uma conversa com o Joio em dezembro, ao final do governo Temer, Elisabetta Recine destacou que uma das prioridades do Consea para 2019 seria a realização da 6ª Conferência de Segurança Alimentar e Nutricional, que já havia sido convocada para novembro daquele ano com o objetivo de monitorar os programas e elaborar propostas para o 3º Plano Nacional e o fortalecimento e ampliação das articulações entre o Consea Nacional, os estaduais e municipais.
