Os bastidores do lobby que fez a carne escapar dos impostos

Como frigoríficos e suas associações atuaram nos gabinetes e corredores de Brasília para moldar a reforma tributária

Rico ou pobre, o preço na gôndola é o mesmo. O que muda é o impacto no bolso. Para quem tem menos, as compras da semana liquidam quase todo o orçamento. Enquanto isso, uma minoria abastada consegue poupar e fazer o dinheiro render no banco. Isso se chama regressividade tributária — algo especialmente sensível em um país que tem praticamente metade da sua arrecadação de impostos do consumo. A Emenda Constitucional nº 132, promulgada em 20 de dezembro de 2023, trazia uma esperança de atenuar essa distorção. Mas, na hora da regulamentação, o Congresso abriu exceções que mantêm o peso sobre os mesmos ombros de sempre. A isenção de impostos para proteínas animais na Cesta Básica Nacional de Alimentos é o exemplo mais notável. 

Em 10 de julho de 2024, pouco depois das 21h, a Câmara dos Deputados aprovou um destaque (ferramenta para alterar trechos de um PL) que zerou a alíquota de carnes, peixes, queijos e sal no Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e na Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS). A emenda, encabeçada pelo deputado Rodolfo Nogueira (PL-MS), passou com ampla maioria: 447 votos favoráveis, 3 contrários e 2 abstenções.

• Confira a Emenda de Plenário nº 766 apresentada ao Projeto de Lei Complementar nº 68, de 2024.

Não era para ser assim. A desoneração sobre carnes de boi, frango, porcos, bodes e cabras havia ficado de fora do parecer do Grupo de Trabalho da Regulamentação da Reforma Tributária (PLC 68/24). A orientação dos membros previa uma alíquota de tributos reduzida em 60%, com cashback para famílias de baixa renda. Só que o imposto zero tinha apelo demais junto à opinião pública para não prosperar.

• Votação uniu esquerda e direita no Congresso:

Esse consenso, é claro, não surgiu do éter. Sob a batuta da Frente Parlamentar da Agropecuária (FPA), a faceta mais organizada da bancada ruralista no Congresso, os interesses do agronegócio foram revestidos de um discurso mais palatável. De repente, passaram a circular como promessa de mais “qualidade nutricional” na mesa dos brasileiros. Tal esforço culminou no projeto de lei complementar (PLP 35/2024), apresentado no dia 26 de março por uma coalizão de 24 frentes parlamentares. 

O projeto propunha zerar impostos sobre todos os itens da cesta básica, com ênfase nas proteínas animais. A justificativa era garantir uma alimentação saudável e nutricionalmente adequada. Mas o texto abria margem para incluir embutidos industrializados — produtos que o Guia Alimentar para a População Brasileira não recomenda em hipótese alguma.

A proposta em discussão também livraria todos os itens da cesta básica do Imposto Seletivo (IS), criado para taxar produtos prejudiciais à saúde e ao meio ambiente.  Além disso, impedia que a lista fosse reduzida por medidas administrativas, o que tornaria mudanças mais difíceis e dependentes de decisão do Congresso.

“Esta iniciativa surge em meio a alta do preço de alimentos. Propomos uma solução imediata para a população e temos certeza de que o governo federal vai apoiar a medida. Nossa população precisa ter acesso a comida mais barata”, disse Pedro Lupion (PP‑PR), presidente da Frente Parlamentar da Agropecuária (FPA), durante a reunião-almoço de lançamento.

O projeto não foi para frente. Ainda assim, a promessa de campanha que reconduziu o atual presidente ao Planalto acabou convergindo com os interesses das elites agrárias e agroindustriais. No fim, a ideia de poupar a carne do imposto pegou. E mesmo os antigos opositores foram atrás da coroa de louros.

Mudança de planos

No dia seguinte à votação do destaque, o ministro da Fazenda, Fernando Haddad (PT), e a primeira-dama, Rosângela da Silva, a Janja, surgiram lado a lado nas redes sociais. Em vídeo publicado no X, o chefe da equipe econômica descreveu a desoneração da proteína animal como uma “vitória do presidente Lula”, garantida por um “acordo de liderança” na Casa.

Em nota, a ABPA informou que “assim como toda e qualquer organização setorial, institucional, de classe, política e outras representações sociais, a ABPA solicita e cumpre agendas com autoridades políticas do executivo, incluindo a Presidência da República, órgãos do próprio governo, Senado e Câmara dos Deputados, entre outros, que cumprem seu papel ao ouvir as demandas da sociedade. Nessas audiências, a ABPA tratou de diversos pontos incluindo defesa e superação do setor frente à crise de Influenza Aviária, apoio governamental às pautas de defesa do emprego (como a Desoneração da Folha), manutenção de ovos e inclusão de carne in natura de aves e de suínos na Cesta Básica, entre outros temas”. Abiec, Abrafrigo, ABCS e Ubrabio não responderam à solicitação de posicionamento.

Apenas dois dias antes, Haddad deixava uma reunião com líderes partidários e Arthur Lira (PP-AL), então presidente da Câmara, alertando para o risco fiscal da medida. A inclusão das carnes na cesta básica, lembrava, poderia elevar a alíquota geral do Imposto sobre Valor Adicionado (IVA) em 0,53 ponto percentual, de 26,5% para 27,03%, conforme dados da Receita Federal. O Banco Mundial projeta um impacto ainda maior: 0,57 p.p.

Às vésperas da decisão, Lira chegou a classificar a ideia de incluir o item na lista de produtos isentos como “loucura”. O faturamento bruto da pecuária em 2025, estimado pela Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA) em R$ 508,5 bilhões, dava a medida do impacto potencial da renúncia de receita.

O receio, segundo o parlamentar, era abrir mão da arrecadação sem garantir queda real no preço para o consumidor. A alternativa mais equilibrada seria aquela sugerida pela equipe econômica: taxar parcialmente as proteínas e devolver parte do imposto recolhido por famílias inscritas no CadÚnico (Cadastro Único para Programas Sociais).

Feito o estrago, porém, Lira mudou de tom. Em entrevista à CNN, negou ter sido contra a isenção: “Vamos aos fatos, não às versões. Sou agropecuarista de profissão. O meu negócio é proteína animal. Eu produzo carne. Portanto, não seria contra a proteína entrar na cesta básica.”

Àquela altura, o próprio presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) já havia dado sinal verde para a desoneração. Coube ao líder do governo na Câmara, José Guimarães (PT‑CE), comunicar a decisão. Até então, ele se opunha à isenção, mas declarou à CNN ter recebido orientação de Lula para apoiar a medida.

Com a vitória sacramentada, Guimarães aderiu ao discurso majoritário: “Quero comemorar a inclusão das proteínas na cesta básica. A cada minuto temos uma agonia. Uma coisinha a mais ou a menos não impacta na espinha dorsal.”

Antes avesso à alíquota zero, o relator da regulamentação da reforma tributária, deputado Reginaldo Lopes (PT-MG), também trocou de trincheira. No plenário, anunciou que o texto passaria a incluir “todas as proteínas, carnes, peixes, queijos e, lógico, o sal, porque o sal também é um ingrediente da culinária brasileira”.

Em 31 de julho daquele ano, apareceu no Instagram com uma peça de picanha nas mãos. Olhando para a câmera, disse ao internauta: “Você vai poder comprar sem nenhum imposto”. Nada falou, porém, sobre o efeito colateral: a necessidade de elevar a alíquota aplicada a outros bens e serviços para equilibrar a conta. Tampouco sobre quem mais deve se beneficiar: famílias de maior renda, que concentram o consumo de carne bovina, e grandes frigoríficos, principais fornecedores do mercado.

Linhas de influência

A reviravolta na tributação da carne pode ser explicada pela atuação das associações do setor pecuário nos gabinetes de Brasília. Levantamento feito pela agência de transparência Fiquem Sabendo, parceira de apuração do Joio, por meio da Plataforma Agenda Transparente, mostra que de 2023 a março de 2025, o setor da carne registrou 1.032 compromissos com autoridades do Executivo federal. Os encontros envolveram lobistas, empresas e associações ligadas à indústria.

O mapeamento revela o protagonismo das associações na defesa dos interesses do setor. Elas concentraram 803 reuniões, quase três vezes mais que os encontros realizados diretamente com empresas, que totalizaram 240 ocorrências. Entre as entidades mais ativas estão a Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA), a Associação Brasileira das Indústrias Exportadoras de Carnes (Abiec) e a Associação Brasileira de Proteína Animal (ABPA).

No ranking individual, Donizete Tokarski, superintendente da União Brasileira do Biodiesel e Bioquerosene (Ubrabio), lidera com 67 encontros e 75,6 horas de interlocução com o governo. Em seguida aparecem Carlos Cidade, diretor de relações institucionais da JBS (63 reuniões, 61 horas), e Marcelo Medina Osório, da ABPA (53 reuniões, 53,9 horas). Já entre as empresas, a JBS domina com 153 compromissos, seguida pela Marfrig (76) e pela Minerva Foods (19).

Do lado do setor público, o Ministério da Agricultura e Pecuária (Mapa) concentrou a maior parte dos encontros (659 reuniões), seguido pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (Mdic), com 128, e pelo Ministério da Fazenda, com 66. 

Entre os principais interlocutores do governo estão Roberto Perosa, ex-secretário de Comércio e Relações Internacionais do Mapa e atual presidente da Abiec (189 reuniões); Carlos Goulart, secretário de Defesa Agropecuária (136); e Carlos Fávaro, ministro da Agricultura, com 121 compromissos.

Procuramos o Mapa, o Mdic, o Ministério da Fazenda, o ministro Carlos Fávaro, Tokarski, Cidade, Osório, Perosa, CNA, JBS, Marfrig e Minerva, mas não houve retorno às nossas tentativas de contato.

Nos registros de acesso à Câmara, o movimento de lobistas em 2024 revela uma concentração em meses decisivos para a regulamentação da reforma tributária. O maior pico ocorreu em junho de 2024 (31 visitas), às vésperas da votação do PLP 68/2024 no plenário da Câmara, em 10 de julho.

No topo do ranking do ano está Leonardo Minaré Braúna, assessor técnico da Associação Brasileira dos Produtores de Soja (Aprosoja Brasil), com 17 visitas. Ele é seguido por Helena Romeiro de Araújo, gerente-executiva de Relações Institucionais e Governamentais da BRF, com 15, e Ana Paula Cenci Vidal, gerente de Relações Governamentais da Associação Brasileira dos Criadores de Suínos (ABCS), com 12.

Enquanto Helena de Araújo e Ana Paula Cenci Vidal concentraram suas passagens no primeiro semestre, quando as negociações eram mais intensas, Minaré distribuiu as visitas entre os dois períodos, com maior peso no segundo semestre.. Outros meses com alta movimentação — como abril (16 visitas) e março (15 visitas) — coincidem com a fase de ajustes no texto-base do PLP na Câmara, enquanto maio (10 visitas) mostra o aquecimento das articulações às vésperas da votação.

Braúna, Araújo e Vidal foram procurados, mas não se manifestaram até a publicação da reportagem. A BRF também foi contatada e não retornou.

Após a aprovação do projeto em 10 de julho de 2024, o fluxo de profissionais de relações institucionais e governamentais caiu. Voltou a crescer em outubro (18 visitas) e dezembro de 2024 (15 visitas), quando o texto tramitava no Senado Federal. Apesar da movimentação, o dispositivo sobre as carnes já estava consolidado e passou incólume por essas etapas.

Em contraste, meses como fevereiro (4 visitas), setembro (3 visitas) e agosto de 2024 (2 visitas) mostram menor intensidade, sugerindo períodos de relativa calmaria entre as fases quentes da tramitação.

Cortes bem servidos

Oito dias antes da aprovação da reforma, na manhã de 2 de julho, Lula resolveu entrar no debate. Em entrevista ao vivo, à Radio Sociedade da Bahia, disse que não fazia sentido cobrar imposto sobre o frango, o acém, o coxão mole — “a carne que o povo consome”. Já os cortes “chiques”, de primeiríssima qualidade, poderiam muito bem pagar “um impostozinho”. Admitiu que a proposta original do governo poderia mudar. E encerrou a resposta com um gesto de confiança: “Tem muita gente importante trabalhando nisso.”

Durante a campanha eleitoral de 2022, o hoje presidente prometeu baratear o preço da carne para que os brasileiros voltassem a comer picanha. Mas essa mudança pode não vir agora. Mesmo com imposto zero, a redução para o consumidor independe da inclusão na cesta básica. Sem mecanismos que obriguem o repasse da isenção, há risco de que frigoríficos e varejistas absorvam o benefício.

A lógica é perversa: quanto mais concentrado e subsidiado é o modelo agroexportador, mais difícil se torna implementar uma política fiscal, sanitária e ambiental que atenda, de fato, quem mais precisa. Enquanto isso, o discurso em defesa da carne segue funcionando — porque dialoga com desejo, memória e identidade nacional. “Eu, sinceramente, sou daqueles, Haddad, que vai ficar feliz se eu puder comprar carne sem imposto”, declarou o presidente Lula no lançamento do Plano Safra 2024/2025, dia 3 de julho de 2024, dirigindo-se ao ministro da Fazenda.

Pouco mais de um mês antes, no dia 27 de maio de 2024, após uma reunião com o presidente Lula no Palácio do Planalto, a JBS anunciou a doação de mil toneladas de proteínas às vítimas das enchentes no Rio Grande do Sul. Participaram do encontro o CEO global da companhia, Gilberto Tomazoni, além dos irmãos Wesley e Joesley Batista, conselheiros da empresa.

A gigante também mobilizou sua logística para distribuir donativos e antecipou o 13º salário de funcionários gaúchos, injetando R$ 30 milhões na economia local. Até então, contabilizava 70 toneladas de alimentos, 450 mil litros de água e 3 mil colchões e cobertores entregues. Também havia coordenado uma campanha entre seus colaboradores em todo o país, que arrecadou 240 toneladas de itens básicos.

Depois do mesmo encontro, Lula informou que representantes do setor de proteína animal iriam doar 2 mil toneladas de carne para reforçar as cestas básicas destinadas ao Rio Grande do Sul. O compromisso, realizado no Planalto, reuniu 32 empresários e contou com a participação do ministro da Agricultura, Carlos Fávaro, além de dirigentes da Associação Brasileira das Indústrias Exportadoras de Carnes (Abiec), da Associação Brasileira de Proteína Animal (ABPA) e da Associação Brasileira de Frigoríficos (Abrafrigo).

Para Lula, o gesto simbolizava “uma demonstração de que esse país tem solução ao deixarmos de lado as nossas diferenças para ajudar quem mais precisa”. Também ilustra como essas relações se articulam em momentos de crise, reforçando o capital político e a imagem pública de corporações que acumulam privilégios bilionários.

Tentativas frustradas

A Secretaria Extraordinária da Reforma Tributária (Sert), criada em 2023 e liderada pelo economista Bernard Appy, um dos idealizadores da PEC 45/2019, à época no Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), foi incumbida de fornecer subsídios técnicos ao Congresso durante a tramitação da reforma do consumo.

Especialista em macroeconomia e política fiscal, o diretor do órgão, Rodrigo Orair, confirma que houve interlocução via Diálogo Setorial (DS), um mecanismo de participação social para validar informações coletadas, recolher demandas dos interessados ou esquadrinhar cenários ainda não considerados. “A gente apresentava os números, os argumentos, e conversava com os setores — supermercados, setor imobiliário, proteínas animais”, descreve.

Além desses encontros, também foram realizadas audiências públicas, onde os posicionamentos ficaram registrados. O Joio apurou, contudo, que não houve resistência explícita à isenção das carnes. Além disso, resposta obtida via Lei de Acesso à Informação (LAI) mostram que as contribuições enviadas por associações ao grupo de trabalho não trazem qualquer proposta de mudança em relação à proteína animal.

Orair admite o risco de a desoneração favorecer mais os elos intermediários da cadeia do que o consumidor final. “Existe o conceito de pass-through, ou repasse. A literatura empírica mostra que nem toda redução de imposto se traduz em queda de preços”, afirma.

É evidente que o Ministério da Fazenda não poderia barrar uma decisão do Congresso. O que chama atenção, no entanto, é que também não houve qualquer esforço prévio da pasta para produzir evidências ou embasar tecnicamente um eventual questionamento à desoneração das carnes.

A reportagem solicitou à Fazenda todos os documentos, processos administrativos, estudos, notas técnicas, projeções de arrecadação e demais informações que basearam,  primeiro, a defesa para não incluir a carne no rol de produtos isentos — e, depois, a mudança de posição que passou a apoiar sua inclusão.

Em resposta a um pedido via LAI, a secretaria reconhece que as alíquotas reduzidas são “ineficientes e perniciosas ao crescimento econômico” e “regressivas no sentido de beneficiar mais as famílias ricas do que as pobres, tanto em termos absolutos como em termos relativos”.

Ainda assim, admite não ter produzido “estudos ou pareceres com avaliações específicas sobre esta iniciativa do Poder Legislativo”. Limitou-se a análises gerais e a referências que recomendam “evitar políticas de isenções ou alíquotas reduzidas para determinados bens e serviços”.

O Ministério da Fazenda mantém no site do governo 25 estudos técnicos sobre a reforma da tributação do consumo. Nenhum, porém, apresenta estimativas sobre o impacto da isenção da carne na cobrança de outros bens — embora a medida já fosse uma das principais bandeiras do agro. Tampouco identifica potenciais beneficiários.

Além da falta de respaldo técnico, a decisão tomada pelo Congresso carrega um contrassenso ambiental. A mesma Emenda Constitucional nº 132, que instituiu a cesta básica nacional, criou também o Imposto Seletivo (IS) sobre produtos potencialmente nocivos ao meio ambiente — e a pecuária está entre os principais vetores de desmatamento no Brasil, como mostra relatório do Joio.

Mais de 1.000 pessoas foram ouvidas pelos grupos de trabalho da Câmara dos Deputados que analisam os dois projetos que tramitaram na Casa. O GT dedicado a debater o PLP 68/24, que institui novos impostos sobre o consumo, promoveu um total de 20 audiências públicas, 140 encontros com setores específicos da economia e três eventos externos.

Em 18 de junho de 2024, o Grupo de Trabalho da Reforma Tributária (GTRETRIB) participou de uma mesa de diálogo com representantes da Associação Brasileira de Supermercados (Abras), da Associação Brasileira das Indústrias Exportadoras de Carnes (Abiec) e da Associação Brasileira de Proteína Animal (ABPA). O encontro contou também com parlamentares, técnicos da Câmara dos Deputados e integrantes da Secretaria Extraordinária da Reforma Tributária, além de participação remota de consultores do setor.

No dia seguinte, 19 de junho, houve reunião com a ProBrasil – Proteínas do Brasil, fórum que reúne oito entidades do setor de proteína animal (Abiec, Abinpet, Abipesca, ABPA, Abra, Abrafrigo, Sindirações e Ubrabio). Estiveram presentes representantes dessas organizações, do GTRETRIB e da consultoria legislativa da Câmara, com parte dos participantes acompanhando por videoconferência. Em ambos os encontros, alguns nomes registrados não tiveram seus cargos informados.

Pela Lei de Acesso à Informação, o Departamento de Comissões (Decom) confirmou a ausência de atas, resumos e registros audiovisuais dos compromissos. As entidades presentes também foram embora sem disponibilizar apresentações, ofícios, notas técnicas ou qualquer outro documento à Secretaria do GTRETRIB. Não há, portanto, registro público do que foi discutido.

Outro detalhe fora do lugar: o “G7 Tributário”, como ficou conhecido, atuou sem coordenador, relator ou sub-relator — algo que os deputados Cláudio Cajado (PP-BA) e Reginaldo Lopes (PT-MG) classificaram como “inédito”, segundo a CNN Brasil. Sem alguém no comando, o processo decisório se fragmenta.

Via LAI, a Câmara dos Deputados compartilhou a lista completa de contribuições, sugestões e subsídios técnicos enviados por e-mail ao Grupo de Trabalho da Reforma Tributária (GTRETRIB) ao longo de sua atuação. Nenhuma delas, porém, aborda a desoneração da carne — um silêncio que pode soar estranho frente ao impacto previsto para a exceção.

Por um lado, a ausência de registros formais pode indicar que o lobby do setor atuou fora dos canais oficiais, em conversas diretas com parlamentares. Por outro, também é possível que setores contrários à medida, como organizações de saúde e ambientais, não tenham encontrado espaço para apresentar suas críticas, ou sequer tenham sido ouvidos durante os debates.

Exportar é o que importa

A bancada liderada pelo deputado Pedro Lupion (PP-PR) chegou a associar a isenção irrestrita de alimentos como antídoto contra a inflação. “Um alívio imediato para o bolso dos brasileiros”, diziam seus representantes. O argumento, no entanto, desconsidera o fato de que o país é o maior exportador de carne bovina do mundo. Sem mecanismo de repasse no texto, o filé desonerado não deve chegar à mesa do brasileiro, mas seguir rumo ao exterior, onde a margem é mais generosa.

As exportações de carne bovina fresca, refrigerada ou congelada totalizaram 2,5 milhões de toneladas em 2024, alta de 26,9% frente ao ano anterior, segundo o Comex Stat, plataforma oficial de dados do comércio exterior. O volume gerou US$ 11,7 bilhões em receitas.

E com toda essa bala na agulha, a indústria ainda recebe ajuda. Entre 2022 e o primeiro trimestre de 2025, Apex-Brasil organizou quase cem ações para promover a imagem da carne brasileira, levando o setor a 35 países. À frente dessas iniciativas estiveram a Abiec, com 50 participações, a Associação Brasileira de Proteína Animal (ABPA), com 40, e a Abipesca, com 11.

Nesse período, a ApexBrasil destinou mais de R$ 64 milhões ao setor de proteína animal, em parceria com associações que aportaram quase R$ 49 milhões, totalizando R$ 113,5 milhões em convênios. Além disso, promoveu três ações diretas no valor de R$ 5,27 milhões e patrocinou eventos com R$ 240 mil.

Embora seja uma entidade de direito privado, a ApexBrasil é regida por um Conselho Deliberativo no qual a maioria dos assentos cabe ao Poder Executivo federal. . Essa estrutura aponta não apenas para influência política, mas também para alinhamento estratégico e acesso a recursos repassados por essas instâncias. A agência não atendeu nossa solicitação de posicionamento.

No mesmo período, o Ministério da Agricultura e Pecuária (Mapa) organizou, patrocinou ou apoiou ao menos 17 feiras internacionais voltadas à promoção comercial da proteína animal brasileira. Os eventos ocorreram em países diversos — como Índia, Singapura, Marrocos, Irã e Canadá —, sem concentração geográfica aparente.

Em todos os casos, tratava-se de feiras multissetoriais de alimentos e bebidas, com apoio que envolveu aquisição de espaço, montagem de pavilhão e prestação de serviços. Os valores informados na planilha somam mais de US$ 300 mil e 44,4 mil euros, além de R$ 150 mil e um lançamento de 100 mil (sem indicação de moeda). Parte das ações consta como “ainda não realizada”, sem custo registrado.

Tudo indica que a estratégia vem surtindo efeito. Em 2024, a cadeia produtiva da carne bovina movimentou R$ 987 bilhões, o que equivale a 8,4% do PIB nacional. Um a cada cinco quilos de carne exportada é do Brasil. Segundo projeções do Ministério da Agricultura, a produção deve crescer 10% até 2034. O consumo interno, só 0,6%. Já as exportações devem disparar: salto de 27%.

Hoje, um terço da produção vai para fora. Em dez anos, será mais de 40%. Item cativo no cardápio dos norte-americanos, entretanto, a carne bovina brasileira entrou na mira do tarifaço de 50% imposto pelo presidente dos Estados Unidos, Donald Trump. Com a medida, grandes frigoríficos já suspenderam as exportações para o país, que é hoje o segundo maior destino da proteína nacional.

O preço a pagar

Embora a Emenda Constitucional nº 132 tenha promovido avanços importantes na simplificação do sistema tributário, Francisco Tavares, coordenador do Observatório Brasileiro do Sistema Tributário, chama atenção para os limites de suas medidas redistributivas. Um dos problemas, segundo ele, é a crença de que a desoneração de produtos beneficia diretamente os mais pobres. “Isso raramente se confirma na prática”, afirmou, em entrevista ao Joio.

Pelo princípio da seletividade, o peso dos impostos deve refletir o papel de cada produto ou serviço na vida coletiva. Quanto mais essencial (como água, alimentos e luz), menor a alíquota. Quanto mais supérfluo (como cigarros e bebidas alcoólicas), maior a carga tributária. Em última instância, significa colocar o sistema tributário a serviço da dignidade humana. Mas o que se define como essencial depende, em parte, de juízos subjetivos.

Tavares explica que, desde a Constituição de 1988, o critério de essencialidade vem sendo distorcido para justificar a concessão de benefícios tributários. Setores inteiros passaram a reivindicar isenções sob o argumento de que seus produtos seriam indispensáveis à vida moderna — da carne ao agrotóxico, do refrigerante à cerveja sem álcool. O resultado é um sistema repleto de exceções, que fragiliza a base de arrecadação e esvazia o sentido original do princípio.

Outro ponto sensível está no modo como a arrecadação se distribui. Se a carga tributária total precisa ser mantida — como sustentam os idealizadores da reforma, entre eles Bernard Appy e o Centro de Cidadania Fiscal (CCiF) —, cada exceção aprovada, mesmo que limitada à cesta básica, empurra a alíquota-padrão um pouco mais para cima. E como o tributo sobre consumo pesa mais no bolso dos mais pobres, quem não ganha o privilégio de uma isenção acaba pagando a conta dos favorecidos.

Essa não era a ideia original. A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 45/2019, apresentada pelo deputado Baleia Rossi (MDB-SP), previa uma alíquota única, sem exceções. A justiça viria depois, com uma reforma do imposto de renda, da tributação sobre patrimônio e com políticas sociais. Mas essas melhorias seguem pendentes.

Então, por que o discurso colou?

A permanência da carne como desejo e prioridade, mesmo diante do aumento de preços, revela um padrão enraizado no gosto, na tradição e na noção de pertencimento social. Trata-se de um hábito tão arraigado quanto desafiador para qualquer política pública que pretenda discutir alimentação sustentável.

Em sua comunicação, a FPA inverteu os termos do problema. Não era o preço da carne que exigia políticas públicas de renda e abastecimento, mas os tributos que, segundo ela, encareciam o produto. Transformou a isenção fiscal em busca por equidade.

Com 50 senadores e 303 deputados, a bancada temática detém maioria nas duas Casas. Na prática, isso lhe confere poder para barrar qualquer proposta que contrarie seus interesses.

Em aliança com as frentes do Empreendedorismo (FPE) e de Comércio e Serviços (FCS), a FPA garantiu a inclusão de 18 itens na cesta básica com isenção total de tributos.

Em comunicados, entrevistas e peças publicitárias, a FPA defendeu a cesta básica como uma forma de garantir alimentos mais baratos para a população. A força desse argumento não estava na precisão, mas na facilidade com que se assimilava, observa Marcello Baird, coordenador de Advocacy da ACT Promoção da Saúde. “A chave era reforçar o que muitos já queriam acreditar: que comer carne todo dia é um direito inegociável, que o Estado tem a obrigação de subsidiá-la a qualquer custo, e que qualquer crítica a isso soa como elitismo ou desprezo pelos pobres”, explica.

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Mas a realidade concreta coloca o sofisma em cheque. Dados da Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) mostram que, entre 2008–2009 e 2017–2018, houve uma redução de cerca de 4,6 kg na aquisição per capita anual de carnes bovinas e suínas no Brasil — que antes somavam, em média, 25,4 kg por pessoa ao ano. A análise foi publicada na Revista Macambira.

No mesmo período, os subsídios incorporados ao quilo da carne bovina somaram R$ 123 bilhões. Isso significa que, a cada ano, o setor recebeu em média R$12,3 bilhões. Segundo estudo do Instituto Escolhas, esse valor representa 79% de tudo o que foi arrecadado em impostos ao longo da cadeia no mesmo intervalo (R$ 15,1 bilhões).

Enquanto isso, a indústria seguiu em expansão. Entre 2008 e 2017, o abate de bovinos no Brasil passou de 28,7 milhões para 30,8 milhões de cabeças, um crescimento de aproximadamente 7,4 % no período, impulsionada por incentivos públicos e pelo aumento das exportações. Moral da história: reduzir impostos pode aumentar a margem de lucro do setor, mas não necessariamente o acesso à carne.

Do ponto de vista estrutural, a carne também não é exatamente um alimento prioritário no combate à fome. O Guia Alimentar para a População Brasileira, referência mundial em políticas públicas, recomenda uma base alimentar composta por alimentos in natura e minimamente processados, predominantemente de origem vegetal. A carne, embora possa integrar esse padrão, mas não é indispensável.

Por fim, há a força do lobby, ou seja, o esforço organizado para influenciar decisões legislativas, administrativas ou judiciais em favor de interesses específicos. No Brasil, essa prática segue sem regulamentação, o que amplia a assimetria entre os atores com maior acesso e capacidade de pressão.

A aprovação do destaque da carne escancarou essa disparidade: um setor altamente articulado, presente nas comissões, com trânsito direto em ministérios e influência sobre o texto do relatório. Em contraste, áreas que poderiam oferecer contrapontos relevantes — como saúde pública, agricultura familiar e meio ambiente — foram deixadas à margem das negociações.

Segue o jogo

Em 12 de dezembro de 2024, o Senado ratificou a inclusão da carne na Cesta Básica Nacional de Alimentos. No plenário, senadores contrários ecoaram os alertas da equipe econômica: os regimes favorecidos poderiam elevar outros tributos e comprometer a progressividade da reforma.

A senadora Zenaide Maia (PSD-RN) foi uma das vozes mais contundentes. “Não estamos fazendo justiça fiscal, estamos fazendo renúncias bilionárias para quem já não paga imposto”, criticou.

Não teve jeito. O relator Eduardo Braga (MDB-AM) preservou o texto aprovado pela Câmara, alegando que o consenso político estava formado e que a discussão técnica já era página virada. O placar final refletiu essa composição: 49 votos a favor e 19 contrários (em sua maioria do PL, com apoio parcial do Republicanos e um voto do Novo).

Em 16 de janeiro de 2025, Lula sancionou o projeto de lei complementar (PLP 68/2024), convertido na lei complementar (LC 214/2025). A alíquota-padrão, que será definida em legislação futura, deve ficar em torno de 28% sobre o preço de produtos e serviços, segundo Bernard Appy. Ele atribui a alta à inclusão de exceções aprovada na Câmara.

Caso se confirme, o Brasil terá a alíquota de IVA mais alta do mundo, de acordo com o último ranking da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), publicado em 2022. A média nos países da organização é de 19,2%.

É verdade que o texto da lei complementar (LC 214/2025) prevê uma trava de 26,5% até 2030. Só que o limite não é rígido: se a arrecadação projetada ficar aquém do necessário para manter o equilíbrio fiscal, o Conselho Federativo e o Comitê Gestor poderão recalcular a alíquota e, se for o caso, ajustá-la acima do previsto.

A assessoria do Ministério do Planejamento e Orçamento não respondeu como pretende atuar no processo de avaliação quinquenal dos benefícios fiscais. Também não informou se existem diretrizes, em elaboração ou previstas, para incorporar os impactos de possíveis revisões aos instrumentos de planejamento orçamentário. O Joio permanece aberto a manifestações da pasta.

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