Regulamentação estacionada há 23 anos foi aprovada em tempo recorde pelo Congresso, mas não deve melhorar a vida de quem tem fome, segundo nutricionistas, juristas e organizações

Um projeto de lei apresentado em março deste ano pelo senador e ex-presidente da República Fernando Collor de Melo (PROS/AL) passou com celeridade ímpar pelas duas casas do Congresso Nacional e virou lei em apenas 84 dias. O projeto sugeria uma regulamentação para a doação de excedentes de comida por “estabelecimentos dedicados à produção e ao fornecimento de alimentos”. Em 23 de junho, a Lei 14.016 foi sancionada por Jair Bolsonaro e entrou em vigor.

Antes disso, mesmo sem uma norma específica, nunca foi proibido doar alimentos no Brasil. Mas havia controle e dificuldades. O Código Civil reconhecia a existência de uma relação de consumo entre o receptor e o doador. Assim, quem recebia a doação ficava protegido também pelo Código de Proteção e Defesa do Consumidor — e o doador, por outro lado, poderia ser punido por eventuais danos à saúde dos beneficiados. 

Por esse motivo, as doações de alimentos no Brasil sempre foram majoritariamente feitas por varejistas (supermercados, varejões e mercadinhos de bairro) e pela indústria de alimentos. Esses atores conseguem vantagens com as doações, como redução de custos com descarte, treinamentos gratuitos para os funcionário e deduções de ICMS.

Os estabelecimentos que manipulam a comida e oferecem refeições prontas, como bares e restaurantes, por outro lado, sempre alegaram que não era seguro fazer doações, por conta da possível responsabilização. O mais comum, nesse setor, sempre foi descartar o excedente. É esse um dos aspectos centrais do projeto apresentado por Collor.

O artigo segundo da nova lei é categórico: “A doação a que se refere esta Lei em nenhuma hipótese configurará relação de consumo”. A penalização dos doadores, de acordo com o texto, só acontecerá se ficar comprovado que havia intenção (ou dolo, no jargão jurídico) de “causar danos à saúde de outrem”. Mais do que isso, a lei assevera que a responsabilidade do doador se encerra no momento em que os alimentos são entregues ao intermediário — um banco de alimentos ou outra instituição de assistência social, por exemplo.

Grosso modo, a nova lei praticamente impossibilita que uma pessoa intoxicada por alimentos estragados busque reparação para si ou punição para o doador. Imagine: um dono de restaurante decide repassar excedentes estragados da produção em marmitas para uma instituição de assistência social.

A instituição, sem saber ou poder conferir a preservação dos alimentos, os oferece para pessoas em situação de vulnerabilidade, que se intoxicam. As vítimas não podem exigir uma reparação da instituição, porque — pelo menos em teoria — não houve dolo. Tampouco podem culpar o dono do restaurante, já que a responsabilidade se extinguiu no momento do repasse à instituição de assistência social.

Parâmetros sanitários

“Vi muita gente comemorando, mas vejo com preocupação, porque tirar responsabilidade não é uma coisa positiva”, ponderou a nutricionista Maria Sylvia Barros, durante um evento do Sindicato dos Nutricionistas de São Paulo. Ela foi a responsável técnica do restaurante da Universidade Federal de São Carlos durante 21 anos e sabe o quão complicado é doar o que sobra. “Conservar e transportar os alimentos depende de uma combinação complexa do que chamamos de binômio tempo e temperatura”, explica. A responsabilização subjetiva pode fazer com que os parâmetros sanitários sejam afrouxados em todas as etapas do processo: produção, embalagem, transporte e distribuição.

No mesmo encontro, o diretor-adjunto da Associação Brasileira de Bares e Restaurantes em São Paulo (Abrasel-SP), Marco Amatti, celebrou a descaracterização da relação de consumo. Para ele, contudo, a lei é genérica demais e não leva em consideração as particularidades dos estabelecimentos que comercializam alimentos preparados. “Nós acreditamos que essa lei veio para dar um primeiro passo”, ponderou. “Mas ela tem que ser mais esmiuçada.” 

Doar o que seria descartado pode ser uma opção mais barata, além de ter um potencial de fortalecer a imagem pública das corporações.

Apesar do “primeiro passo”, Amatti não acredita que o número de doações por parte de bares e restaurantes aumentará consideravelmente. Um dos únicos setores que podem ser mais impactados, na opinião dele, são as redes de restaurantes que têm cozinhas centralizadas — como os grandes fast-foods, que produzem alguns dos ingredientes e enviam para os franqueados. Ele analisa que, nessas cozinhas, o desperdício pode ser grande e custoso para as empresas, obrigadas a dar a destinação correta para os resíduos. Doar o que seria descartado pode ser uma opção mais barata, além de ter um potencial de fortalecer a imagem pública das corporações.

Problemas demais

Em artigo publicado no site Jota, a advogada Mônica Yoshizato critica duramente a flexibilização da responsabilidade dos doadores. Ela entende que o objetivo da lei pode ser louvável, mas acredita ser temerário não exigir que o doador empregue cuidados mínimos na higiene e conservação dos alimentos. “A doação deve ocorrer não para o doador se livrar dos resíduos a custo zero, mas para dar destino útil a alimentos excedentários, e, sobretudo, que estejam em condições de serem consumidos com segurança”, argumenta.

A difícil atribuição de dolo a doadores é um dos aspectos centrais do texto, mas não foi o único criticado por especialistas e representantes de entidades assistenciais. A lei autoriza a doação de alimentos que resguardem propriedades nutricionais e segurança sanitária, “mesmo que haja danos à sua embalagem” e “ainda que tenham sofrido dano parcial”.

Não há nenhuma menção, contudo, aos órgãos responsáveis por analisar a extensão desse dano e garantir a segurança do consumo. O trecho contraria, inclusive, as recomendações de muitos fabricantes de alimentos de que não se deve consumir produtos com embalagens danificadas ou violadas. 

Durante a pandemia, muitas organizações de assistência social aumentaram seus esforços para levar comida saudável a pessoas em situação de vulnerabilidade. É o caso do Centro de Ação Comunitária (Cedac), no Rio de Janeiro | Foto: Arquivo Cedac

Em outra parte do texto, fica estabelecido que as doações podem ser feitas diretamente (sem citar como, mais uma vez), em colaboração com o poder público, por meio de bancos de alimentos, de instituições de assistência social e entidades religiosas. “Achei estranho colocarem todos na mesma caixinha”, afirma em entrevista ao Joio a nutricionista Natália Tenuta, consultora do Mesa Brasil Sesc, a maior rede de bancos de alimentos do Brasil. Atualmente são cerca de 217 bancos espalhados pelo país, entre públicos e privados, que recebem doações e repassam para instituições assistenciais.

De acordo com ela, os bancos de alimentos desenvolvem normativas próprias desde a década de 1990 para instituir estruturas físicas mínimas que garantam a segurança das doações. “Acho que não faz o menor sentido colocar os bancos no mesmo pacote de instituições de assistência social e principalmente religiosas”, argumenta. “Elas precisam de um caminhão, no mínimo de uma caixa box [caixa com temperatura controlada], quem vai ficar responsável pelo transporte dos alimentos?”

Os bancos recebem doações de alimentos diversos — in natura, processados e até ultraprocessados —, mas é raro aceitarem refeições preparadas. Entre os 217 registrados, Natália conhece apenas um que aceita esse tipo de doação. “Os bancos de alimentos definem diretrizes internas caso a caso, mas via de regra não aceitam doações de refeições por causa dos riscos envolvidos”, conta. “Como eu vou aferir a olho nu se um alimento está microbiologicamente adequado para o consumo? Eu não tenho como saber.”

“Como eu vou aferir a olho nu se um alimento está microbiologicamente adequado para o consumo? Eu não tenho como saber.”

A nutricionista considera que a lei é inócua para os bancos de alimentos. Além de a grande maioria não receber refeições prontas, já havia uma estrutura jurídica criada por eles para garantir as responsabilidades de doadores e receptores. “Os bancos vão ter que continuar estabelecendo seus próprios termos de parceria, usando seus próprios instrumentos”, explica. “Essa lei pode abrir portas para um parceiro doador que esteja minimamente resistente a conversar, mas de fato garantir uma segurança para as duas partes é muito difícil, porque tem muitas limitações.”

De onde veio a lei

Quem trabalha há décadas com doações de alimentos diz que a nova lei não será capaz de mudar o cenário atual. Mesmo os que enxergam a lei como um avanço, como os representantes dos restaurantes, dizem que a redação é genérica e não deve garantir um aumento considerável nas doações. Por que esse texto, então? Quem se beneficia? E por que agora?

Alguns dos entrevistados para esta reportagem comentam que, por suas características, a lei aprovada pode ser fruto de lobby, mas não fica claro de que setor. E o contexto atual de pandemia é visto como um empurrão significativo.

O primeiro projeto de lei apresentado para regulamentar a doação de alimentos no Brasil foi apresentado em 1997, pelo senador Lúcio Alcântara (PSDB). Nos 23 anos seguintes, mais de 30 outros foram registrados nas casas legislativas, mas nenhum deles chegou perto de ser aprovado. “Essa lei passou de forma atabalhoada, sem maiores debates”, analisa Marcus Peixoto, assessor legislativo do Senado. “É uma irresponsabilidade dos parlamentares não analisar e debater os projetos que estão parados — um há mais de 20 anos.”

Peixoto participou da formulação de um projeto de lei mais completo há alguns anos. O PL foi debatido em diversas comissões e em audiências públicas, que deram voz a praticamente todos os setores envolvidos. Desde 2017 o projeto está parado na Câmara dos Deputados, apensado a outros 20 semelhantes. Collor se aproveitou da pandemia do Covid-19 para aprovar o projeto às pressas. Afinal, quem não quer ser o autor de uma lei de doação de alimentos durante a maior crise sanitária da história recente?

O cenário é agravado pelo avanço da fome no Brasil, que atinge mais de 10 milhões de brasileiros, de acordo com o IBGE. Apoiado na pandemia, Collor conseguiu articular a aprovação da lei com folga — 79 dos 80 senadores presentes na votação concordaram com o texto. O problema é que, diferentemente de outras aprovadas durante esse período, a Lei 14.016/2020 continuará valendo depois que a Covid-19 virar uma triste memória.

“É preciso ter muito cuidado com a redação da lei”, lembra Peixoto. “Você pode estar coberto de boas intenções, mas, se não for cuidadoso, pode gerar insegurança jurídica, ou seja, as pessoas não vão saber como agir. E a lei serve justamente para dar esse norte.” Ele acredita que o texto tem falhas graves que indicam a inexperiência de quem escreveu. Além de ser genérica demais e usar expressões impróprias, a lei não conceitua as instituições (como os bancos de alimentos) e não atribui responsabilidades de fiscalização, por exemplo.

“Você pode estar coberto de boas intenções, mas se não for cuidadoso pode gerar insegurança jurídica, ou seja, as pessoas não vão saber como agir. E a lei serve justamente para dar esse norte.”

“A minuta desse projeto não foi feita pela consultoria legislativa do Senado”, continua o assessor. Segundo ele, cerca de 70% dos projetos são produzidos pelos assessores legislativos, que dominam as técnicas de redação de leis. “Se ele tivesse solicitado, a gente teria resgatado o texto do substitutivo que está mais avançado lá na Câmara e aproveitado para propor um projeto mais completo.”