O Joio e O Trigo

Por que é tão difícil regular os produtos ultraprocessados no Brasil

Pioneiro com a classificação NOVA e o Guia Alimentar, país poderia ter figurado na vanguarda também das políticas públicas, mas ação da indústria de alimentos colocou freios e traumas


Dez segundos. Se um extraterrestre desembarcasse de uma nave espacial diretamente na sala da Comissão de Assuntos Sociais (CAS) do Senado no último dia 24 de maio, ficaria com a impressão não só de que endurecer as regras sobre produtos ultraprocessados é um consenso parlamentar, como também de que é uma agenda que voa no Brasil. Pois dez segundos foi o tempo que o senador Romário (PL-RJ), que estava presidindo a reunião, levou para decretar a aprovação do projeto de lei (PL)
2.183/19, que cria um imposto especial para a comercialização e a importação de refrigerantes e bebidas açucaradas. Mas as aparências enganam, e nosso ET fictício estaria sendo enganado.  

Até aquele momento, nenhum projeto de tributação do tipo tinha sido aprovado em uma comissão do Congresso Nacional. “É um marco na regulação dos ultraprocessados. Uma baita vitória”, comemorou Marcello Fragano Baird, coordenador de advocacy da ACT Promoção da Saúde, quando o Joio ligou para ele, um dia depois da votação simbólica. Ele próprio, porém, tratou de modular a avaliação: “É uma votação. Em uma única comissão, a primeira.”   

A história do PL 2.183 é simbólica de como o Brasil caminha a passos miúdos – e, por vezes, trôpegos – quando o assunto é a regulação dos ultraprocessados. 

O projeto foi apresentado em abril de 2019 pelo senador Rogério Carvalho (PT/SE). A proposta logo ganhou a simpatia de Romário, que é diabético e tem histórico de se envolver com temas relacionados à doença. 

Em maio daquele ano, Romário puxou a relatoria do texto na CAS. Em menos de um mês, seu relatório estava pronto, defendendo a aprovação do projeto. Como era o presidente da CAS na época, ele pautou rapidamente a votação. Foi aí que as coisas começaram a desandar. 

O senador Romário está ligado ao início e ao fim da trôpega tramitação do PL 2.183 na CAS. Foto: Agência Senado


Sem explicações, Romário tirou o PL da pauta. E, depois, abandonou a relatoria do texto. Nos bastidores se dizia que a desistência se deu após conversas com representantes da Associação Brasileira das Indústrias de Refrigerantes (Abir), entidade que defende com unhas e dentes os interesses do setor. Procurado pelo
Joio, Romário não comentou nem o fato, nem o boato.

Depois desse duplo twist carpado, o projeto de lei entrou numa espécie de limbo. Até que, em outubro de 2021, ganhou uma relatora mais que favorável: a senadora Zenaide Maia (PROS/RN). Nos últimos anos, a parlamentar tem batalhado pela relatoria de projetos que, por entrarem no terreno minado dos ultraprocessados, ficam anos ao deus-dará. É o caso do PL 1.755, apresentado num longínquo 2007. 

“Esse projeto proibiria a venda de refrigerantes nas escolas. Quando eu peguei, já tinha oito anos que passava de relator em relator, sempre rejeitado. Falavam que ia falir as cantinas, que quem devia se preocupar com isso eram os pais, não as escolas… Lá eu tive uma pressão muito grande”, lembra ela. Depois de passar na Comissão de Seguridade Social e Família, o projeto sofreu inúmeras obstruções, e desde 2019 está esquecido na Câmara dos Deputados.

“Não é fácil aprovar porque mexe com esse setor econômico que está se lixando para a saúde. A maioria [dos parlamentares] não quer nem a relatoria”, desabafa Zenaide. E completa: “O que a gente observa é um grande lobby dos fabricantes desses produtos no Congresso Nacional”.  

No caso do PL 2.183, continuou não sendo fácil mesmo depois do segundo parecer favorável, feito por Zenaide. Fontes que acompanharam a tramitação de perto relataram ao Joio que, além da onipresente Abia, a Confederação Nacional da Indústria (CNI) e até a Frente Parlamentar da Agricultura (FPA) bateram ponto nos gabinetes parlamentares, pressionando contra o projeto.

A votação na CAS também chegou a ser obstruída por parlamentares do PSD, o partido de Gilberto Kassab. Alexandre Silveira (PSD-MG) e Nelsinho Trad (PSD-MS) pediram vistas. Até que, enfim, o PL foi aprovado. Depois da vitória, seguiu para uma comissão ainda mais complicada: a de Assuntos Econômicos (CAE). 

“A CAE é muito mais colonizada por interesses empresariais. E criar tributo, como o PL 2.183 faz, é complicadíssimo. Um projeto igual, mas relacionado ao tabaco, está parado lá há três anos. E olha que tributar cigarros é uma pauta mais consensual”, analisa Marcello Baird.  

A relatoria do projeto foi puxada pelo presidente da CAE, Otto Alencar (PSD-BA) – que já atuou para atrasar a tramitação desse mesmo PL no passado.

A história se repete e se repete: na discussão mais recente do Congresso sobre reforma tributária, a previsão de um imposto especial para bebidas adoçadas ficou de fora dos textos. 

A bancada do Amazonas também é outro obstáculo, na medida em que os parlamentares se unem para barrar qualquer mudança na legislação que possa afetar a indústria de bebidas instalada na Zona Franca de Manaus. 

Um bom exemplo é o PLS 9/17, que propõe a proibição da venda de refrigerantes em escolas e prevê que os rótulos desses produtos contenham uma advertência sobre os riscos do consumo abusivo – outro projeto relatado por Zenaide Maia. 

Apresentado em 2017 pelo senador Randolfe Rodrigues (Rede-AP), o projeto voltou a andar no fim de 2021, sendo aprovado em duas comissões em apenas dois meses. Essa tramitação era terminativa, o que quer dizer que a matéria seria encaminhada para a Câmara dos Deputados.

Eis que surgiu o senador Eduardo Braga (MDB-AM), líder do governo, que agiu para levá-lo ao plenário, onde permanece engavetado desde então. 

Para que o presidente da Casa, Rodrigo Pacheco, o encaminhe para votação, é necessário que várias lideranças partidárias concordem. 

Procurada, a assessoria de imprensa de Braga respondeu que o senador “acha o projeto bastante meritório, mas acredita que deve ser definida com clareza a faixa de ensino a que ele se refere, porque, como está, a proibição vale até para ensino superior” – o que, na opinião do parlamentar, “não teria sentido”. 

Na vanguarda mundial

Nosso extraterrestre imaginário ficaria ainda mais confuso se soubesse um pouco da história do Brasil nos últimos anos. O ditado popular “casa de ferreiro, espeto de pau” descreve perfeitamente a situação do país quando o assunto é a regulação dos ultraprocessados. A ciência que impulsiona a adoção de regras mais rígidas para esses produtos mundo afora nasceu em solo tupiniquim. 

Tudo começou em 2009, quando pesquisadores da Faculdade de Saúde Pública da USP desafiaram o paradigma científico que dominava o campo até então, calcado na pirâmide alimentar e no reducionismo nutricional. 

A pirâmide não diferencia um pão industrializado de uma batata ou mandioca. Tudo entra no grupo dos alimentos ricos em carboidratos, sem maiores discussões.  

Em vez disso, os cientistas brasileiros propuseram classificar os alimentos de acordo com as modificações pelas quais eles passam. A mandioca e a batata não passam por nenhuma transformação: são alimentos in natura

Já um pão que seja resultado de uma mistura de emulsificantes, conservantes, gordura vegetal e outros ingredientes escritos em letras miúdas nas embalagens é um exemplo de produto ultraprocessado – assim como o miojo, a pizza congelada, os refrigerantes… 

A partir da classificação NOVA (nome do sistema brasileiro), ficou mais fácil entender que aquilo que durante muito tempo foi chamado de alimento na verdade não passa de uma formulação. Uma formulação que precisa durar na prateleira por meses ou anos, ser acessível para todos os bolsos e chegar à nossa mesa colorida, cheirosa e gostosa, o que esconde quantidades – literalmente industriais – de sal, açúcar, gorduras e aditivos. 

A NOVA colocou o Brasil na vanguarda do debate mundial sobre alimentação. A classificação foi um marco não só no universo acadêmico, mas nos espaços de poder. 

Governantes e parlamentares de países como Chile, Peru, Uruguai, México e Argentina já fizeram avançar uma agenda regulatória com o objetivo de diminuir o consumo dos ultraprocessados e, assim, tentar frear a epidemia de obesidade e doenças crônicas que assola suas populações.

No entanto, no Brasil, as coisas empacaram. 

O Poder Executivo parou no tempo, mais precisamente em 2014, ano em que o Ministério da Saúde editou o Guia Alimentar para a População Brasileira. A elaboração do documento foi coordenada pelo mesmo grupo de cientistas que criou a NOVA e tem uma mensagem-chave: evite ultraprocessados.

O Guia se tornou uma referência em todo o mundo, sendo copiado pelo Uruguai, por exemplo. Lá, depois da edição de um documento semelhante em 2016, o governo apresentou um decreto de rotulagem frontal obrigatória que, mesmo debaixo de muita pressão da indústria, foi aprovado em 2018.

Por aqui, nenhum governo chegou nem perto disso. 

Como resposta ao Guia, o Executivo editou apenas duas normas infralegais até agora: uma portaria de 2016, em que o Ministério da Saúde proíbe a comercialização de ultraprocessados em suas dependências, e uma resolução de 2020, na qual o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) – autarquia vinculada ao MEC – limita a oferta de ultraprocessados na merenda escolar. 

Os primeiros serão os últimos

Mas, mesmo antes de a classificação NOVA existir, o Brasil poderia ter sido pioneiro na implementação de uma das medidas mais efetivas contra os ultraprocessados. A história é um ótimo exemplo do chamado efeito backlash, quando um avanço acaba gerando retrocessos. 

Em 2005, a Anvisa começou a debater a regulação da publicidade de alimentos e bebidas com altos teores de sal, açúcar e gorduras. Rapidamente, em 2006, a agência apresentou uma proposta, que era uma das mais rigorosas do mundo na época, ao proibir, por exemplo, a publicidade infantil desses produtos em rádio e TV no horário entre 7h e 20h. 

“A indústria enviou centenas de contribuições à consulta pública, dizendo que não existem alimentos bons ou ruins, que geraria perda de empregos; os argumentos de sempre”, conta Marcello Baird, que escreveu até um livro sobre o caso: Alimentação em Jogo: o lobby na regulação da publicidade no Brasil (2021).

Todo esse lobby arrastou o processo, que só terminou em 2010 com uma resolução bem mais tímida. Em vez da proibição, o texto final previa que a publicidade desses produtos fosse acompanhada de alertas sobre vários riscos do consumo: diabetes, doenças cardiovasculares, obesidade, etc. 

O setor privado, no entanto, não aceitou a mediação e apelou para o tapetão. “A indústria foi com tudo para o Judiciário, alegando que a Anvisa não teria competência para regular publicidade. Foram pelo menos 11 ações contra a norma, que não chegou a entrar em vigor”, resume Baird. 

A ação que barrou o processo foi movida pela Associação Brasileira das Indústrias de Alimentos (Abia), que vai aparecer muito neste texto. Na época, o advogado da Abia era o agora ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) Luís Roberto Barroso.

O Poder Executivo também atrapalhou a Anvisa – e ajudou os empresários. “A Advocacia Geral da União, na época comandada pelo hoje ministro do STF, Dias Toffoli, desempenhou um papel dúbio”, avalia Baird. Primeiro, a AGU afirmou que a agência tinha competência para regular publicidade. Mas, depois que a norma saiu, a AGU recomendou a suspensão temporária, alegando precisar de mais tempo para avaliar. A bateção de cabeças entre agência e órgão federais foi um prato cheio para a judicialização. 

A história é um ótimo exemplo do chamado efeito backlash, quando um avanço acaba gerando retrocessos.

Ex-advogado da Abia e atual ministro do Supremo Tribunal Federal, Luís Roberto Barroso. Foto: Fernando Frazão/Agência Brasil

Marcello Fragano Baird considera a proposta da Anvisa o marco do início do debate da regulação de ultraprocessados no Brasil “e até na América Latina”. “A Anvisa foi pioneira e, mesmo sob intensa pressão do setor privado, cumpriu seu papel regulador. No fim, foi derrotada e enfraquecida”, lamenta. Isso porque, depois da queda de braço com a indústria, a diretoria de publicidade da Anvisa foi extinta – o que, na visão do especialista, “enfraqueceu por completo e permanentemente” esse tipo de ação dentro da agência. 

A última pá de cal foi jogada em 2019, quando a própria Anvisa desistiu de lutar pela RDC. “Arquivaram”, explica Baird. Este foi o melancólico fim da primeira iniciativa de regulação de ultraprocessados no Brasil. “A partir daí, a indústria se articulou para ficar cada vez mais forte e combater projetos similares”, analisa ele.  

Rotulagem tímida

É o que se viu ao longo dos muitos anos de outra batalha que o leitor do Joio acompanhou bastante por aqui: a rotulagem frontal obrigatória para ultraprocessados. 

A provocação para que a agência discutisse o assunto veio do Consea, o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. Em 2013, o órgão emitiu uma recomendação para que, diante de indicadores de saúde cada vez mais alarmantes, a Anvisa garantisse que os consumidores tivessem as informações que precisavam nos rótulos dos produtos. A agência não demorou para abrir as discussões, o que aconteceu em 2014. O processo regulatório, no entanto, foi marcado por idas e vindas.

Por um lado, enquanto o assunto era discutido na agência, vários países avançaram nessa agenda. Em 2015, o Chile aprovou um sistema de rotulagem revolucionário – em que octógonos pretos destacavam se o produto tinha alto teor de carboidratos, gorduras, açúcar e sódio. Não demorou muito para que estudos mostrassem que essa era a forma mais efetiva de comunicar riscos ao consumidor. Por conta disso, Peru, Uruguai e Canadá aprovaram regras muito parecidas nos anos seguintes.

Por aqui, a área técnica da Anvisa chegou a defender a adoção de alertas pretos nas embalagens, nos moldes do sistema chileno. E, a exemplo de outros países, encontrou resistência da indústria. A diferença foi que, no Brasil, os interesses privados falaram mais alto.

A Abia fez de tudo para que a rotulagem jamais saísse do papel. A certa altura, até o então presidente da República se meteu no assunto. “Se não tomar cuidado, daqui a pouco bota tarja preta no alimento. Vai prejudicar o setor”, disse Michel Temer em um evento promovido pela Fiesp em julho de 2018. Detalhe: ele estava dialogando com Wilson Mello, presidente dela mesma, a Abia. Na ocasião, Mello pediu que Temer indicasse para a presidência da agência alguém alinhado à indústria.

Michel Temer se alinhou rapidinho ao discurso da Abia em almoço promovido pela Fiesp em 2018. Foto: Fiesp

Dito e feito. Em setembro de 2018, Temer usou a caneta para indicar à presidência William Dib – que não demorou a declarar publicamente que era contra a rotulagem, algo que jamais havia feito antes de ser nomeado, enquanto diretor da agência.  

Ao longo do processo, pelo menos dois ministros da Saúde tentaram meter a colher na Anvisa – que por ser uma agência reguladora deve atuar com independência do governo de plantão. Gilberto Occhi, na gestão Temer, e Luiz Henrique Mandetta, no governo Bolsonaro, declararam apoio a sistemas de alertas ineficazes. 

Para melhorar, na reta final do processo, um executivo da Nestlé disse que não iria aceitar os alertas nos rótulos de alimentos.

No fim, a Anvisa aprovou um modelo com uma simpática lupinha avisando se um produto tem excesso de gorduras saturadas, açúcares adicionados e sódio – e não alertas separados para cada uma dessas coisas, como os países mais avançados nessa seara fizeram. A rotulagem passa a valer em outubro deste ano. 

Algumas iniciativas locais

Com toda a complicação no plano nacional, algumas iniciativas locais de regulação dos ultraprocessados foram surgindo. Há casos bem-sucedidos, mas também muitos que ilustram a força do lobby do setor privado. 

O bom exemplo vem da Bahia. Por lá, em setembro de 2016 foi sancionada uma lei que proibiu a publicidade de ultraprocessados nas escolas públicas e privadas do estado. Não demorou muito para acontecer a judicialização que já havia ocorrido com a resolução da Anvisa. Em dezembro daquele ano, a Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão foi ao Supremo, argumentando que a lei seria inconstitucional. 

Finalmente, no ano passado, o STF confirmou a constitucionalidade da legislação baiana. “É um precedente que se abre”, comemora Laís Amaral, pesquisadora do programa de alimentação do Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec), para quem a decisão do Supremo pode animar outros estados a entrarem nessa agenda.

Mas nem tudo são flores. Em alguns casos, os avanços até existem – mas os governantes e parlamentares voltam atrás. 

Em Minas Gerais, no apagar das luzes de seu governo, em dezembro de 2018, Fernando Pimentel (PT) regulamentou uma lei que tinha sido aprovada num longínquo 2004 e que tratava da alimentação nas escolas do estado. Mas acontece que Pimentel passou o comando de Minas para Romeu Zema (Novo), que suspendeu a medida assim que ela entrou em vigor. Resultado: tudo continua parado. 

Já no Rio de Janeiro, as coisas vão mal no estado e na capital. A Câmara de Vereadores caminhava para aprovar o chamado “PL das cantinas” – que proíbe a venda de ultraprocessados em escolas públicas e privadas da cidade e regula a exposição desses produtos nas gôndolas de uma forma que não fiquem visíveis para crianças pequenas. Uma “carta” da Abia fez tudo ir para o espaço: o projeto que caminhava para a votação final foi redistribuído às comissões. 

No estado, o projeto de lei com teor parecido já recebeu tantas emendas que está irreconhecível.

Só o Executivo na causa

É por essas e por outras que as fontes ouvidas pelo Joio acreditam que a agenda regulatória dos ultraprocessados só vai mesmo deslanchar com um governo federal muito forte e que esteja disposto a pautar o Congresso. 

“Se o Poder Executivo não liderar o debate, vai ser muito difícil avançar nessas pautas”, acredita Renato Barreto, coordenador de advocacy do Idec. E avançar, pondera ele, significa abandonar uma certa ótica que permeou os últimos governos. “A visão de que com a indústria venceremos, que com o apoio das fabricantes de ultraprocessados vamos conseguir resolver os problemas causados por esses produtos, a percepção de que essas empresas são parte da solução.” 

Para Laís Amaral, do Idec, também será fundamental retomar as instâncias de participação social nas políticas públicas. Para ela, só isso tem a capacidade de equilibrar a balança quando se pensa na influência que a indústria nunca deixou de exercer nos espaços de poder. 

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